電子政務的發展在中國早已不是一個新鮮的議題，但卻一直是各方關注的焦點。經過幾年的發展，公眾對電子政務了解不斷加深，認識也逐漸真實起來，開始向電子政務要效果，要效率，要效益。中國電子政務在功能上的欠缺逐漸凸顯出來。多年來各級政府在電子政務方面做出了很多有益的探索，但是距離全社會的一致認可還有一定的差距，公眾對電子政務的評價可謂是“毀譽參半”。中國電子政務走到了一個十字路口，如何前進與發展已經成為一個重要問題。

    我認為，要突破目前的現狀與階段，就必須從各地發展現狀與特點出發，腳踏實地地實施開拓創新戰略，走科學決策、持續發展的道路。那種單純依靠形象工程、粗放式投資驅動、或短期財政驅動的電子政務擴張模式，從長期來看不僅無益而且有害。

    要實現科學決策，一在觀念上要進一步對電子政務的理解和認識進行大膽破題，二在電子政務的戰略實施上要有鮮明與具體的抓手，三在電子政務的落實上要堅持出成果、見實效。只有這樣，電子政務的發展才能為提高政府行政效率、節約政務成本、提高公共服務水平作出切實而長久的貢獻，從而成為政務改革中一股日益成熟的核心力量。

    1. 電子政務發展重在破題

    從研究結果來看，大多數部委和城市的電子政務都取得了長足的發展，有的已經達到了較高的水平，但是并沒有取得實質性的突破。現有的行政體制已經成為制約電子政務的發展的關鍵因素，這一點在發展水平比較高的部委和城市上表現尤為突出。因此，要想取得電子政務質的突破，必須從轉變政府執政觀念入手，以服務為導向，轉變政府職能，建立一個高效、務實的服務型政府。

    2. 電子政務發展要以門戶為抓手

    政府門戶網站是電子政務的主要載體，在電子政務中處于核心地位，發揮著關鍵、直接和獨特的作用。它將目前傳統行政中存在的分散的部門、紛亂的管理、復雜的程序等在門戶網站上進行集中、匯合、梳理和規范，形成一站式服務，并有效地提升電子政府的服務水平。以門戶為中心提供直接服務成為了電子政府發展的趨勢。

    3. 電子政務發展應從服務見實效

    沒有服務就沒有電子政務，電子政務為政府提供了一個發展、改善和提升服務的機會，使政府服務發生本質性變化。發展電子政府的核心在于政府為社會提供更加優質、更加完善的服務，從服務見實效。能否提高服務質量與水平，應該成為衡量電子政務發展水平的核心標準。

    只有全面以服務為中心，才能有效解決我國電子政務建設中存在的諸多矛盾和沖突；才能從績效考評、項目規劃、項目評價以及投資重點等方面進行有效調整，形成有效的公共服務，發揮電子政務的最大效益；才能最好地落實“執政為民”的理念；才能真正獲得公眾和企業的擁護；才能形成部門之間一致、協調地推進。

    目前對我國電子政務的研究，已經不能停留在外部的觀測、概念的探討和國外經驗的介紹，而亟待深入研究――必須深入到其組織內部和實踐本身中去，解剖電子政務中的組織機構、動機、體制和績效等一些深層的問題，才可能獲得真正有價值的成果。為此，我們提倡多角度、重實證、縱深化地對我國電子政務的現狀與問題進行研究，防止片面性、表面化、短期化的研究導向與趨向。

    a) 從外部考察形式：政府門戶網站研究

    政府門戶網站是電子政務的窗口，也是政府的窗口。政府要提升自己的政務形象，最直接的就是從窗口――門戶網站做起。政府門戶網站雖然不完全等同于電子政務，但卻是最基本的政務工具, 網站質量好壞能在較大程度上反映電子政務綜合水平――從電子政務組成部分“三網一庫”來看，外網建設的好壞對整個電子政務水平有相當代表性，因為外網的服務需要內網的支撐，并能反映內網管理水平，是電子政務體系中最具代表性的因素。

    b) 從內部考察形式：電子政務實施機構研究

    電子政務牽涉面廣，組織協調任務大，影響逐漸深入和拓展。因此必須依靠政府的專門組織來進行推動、協調、宣傳、管理和運營。目前我國各級政府高度重視本級政府的電子政務工作，紛紛成立、改組和合并相關的政府組織機構，負責推動本地的信息化和電子政務工作，這些機構正在成為我國電子政務組織、實施和管理的主體，是我國電子政務發展的主力軍。因此，加強對電子政務組織機構的研究，清晰而較為全面地了解這些組織機構的建設情況、管理情況、項目建設動態，以及他們在工作中存在的問題、態度、價值判斷、需求和建議，將有助于我國各級政府進行科學決策，更好地加強電子政務組織建設，推動電子政務更快更好地發展。

    c) 從內部考察功能：電子政務服務研究

    電子政府的目標是"全心全E"為人民服務，具體而言，是要將現代信息技術整合到政府管理中去，提高政府信息的公開性和可得性，建立政府與民眾之間的互動回應機制，以及實現行政流程的再造，即通過信息技術在行政流程中的全面滲入，改變傳統的政府組織形式，使行政程序簡單化和統一化。并以此為契機進一步深化政府職能轉變，建立高效、透明、公開與法制化的政府。

    對電子政務服務的研究，一方面通過建立服務型政府的評價指標，從時效性、規范性、透明度、外部監督、網上辦公能力、便捷性、互動性、協同性、個性化和普及性等十個指標入手，分別考察當前電子政務在服務上的現狀；另一方面，結合情景測試法引入Email模擬測試，按照G2B（政府對企業）、G2C（政府對公民）、G2A（政府對學術機構）分類測試政府網站對不同對象的反饋程度，客觀反映與深入分析當前政府的網絡服務水平與服務功效。

    d) 從外部考察功能：電子政務用戶需求研究

電子政務發展的最終目的是改善政府對民眾、企業的服務能力，提高政府的服務水平。然而在當前電子政務的發展過程中，卻很少考慮到市民真正的需求。政府在電子政務的規劃過程中往往是“以我為主”，只考慮能夠提供什么，而不是用戶（民眾、企業）真正需要什么。這樣以來，政府的電子政務項目由于缺乏需求的基礎，往往得不到廣泛的接受，一方面造成了大量的資源浪費，另外一方面政府與民眾之間長期缺乏溝通，兩者之間的距離會越來越大。一些政府考慮到了這一點，想要盡可能的滿足市民需求，但由于缺乏有效的反饋機制，信息不對稱，一邊在猜想用戶可能的需求，另一邊則在抱怨現有功能的缺陷。

    歸根結底，對電子政務的研究最終將落腳在電子政務對建立服務型政府的導向上，要看傳統政府的服務方式、服務產品、服務成本和服務范圍有沒有因為電子政務的出現而改變，同時看電子政務的發展對未來理想的服務型政府的構建能夠起到什么樣的作用，以及怎樣發揮作用的問題。因此從這個角度而言，如果將上述四項映射到政府服務上，恰好分別對應了政府服務的方式、產品、成本和范圍四個要素上。就目前發展而言,如何建立與建設以服務為導向，以門戶為平臺，加強組織建設和體制創新，實現我國電子政務高績效、可持續發展迫在眉睫。

    1. 政府門戶網站是電子政務的主要載體和抓手，加強對政府網站服務的建設和評價是發展我國電子政務服務能力的主要方向。沒有服務就沒有電子政務。電子政務為政府提供了一個發展、改善和提升服務的機會，使政府服務發生本質性變化。使得政府的服務從過去規范、僵化和遲緩的服務，變成迅速互動、高效的個性化服務。目前政府對外提供的電子服務，主要是通過政府網站來完成。評價政府網站服務能力主要從1）時效性；2）規范性；3) 透明度；4) 外部監督；5) 網上辦公能力；6) 便捷性；7) 互動性；8) 協同性；9) 個性化；10)普及性等十個方面進行。

    2. 我國政府網站的服務能力整體較弱，差異很大。在對中央政府部委網站的測評中發現，政府網站整體發展水平極不平衡，服務意識也沒有真正到位，而且發展的重點、動機和標準也不一致，部分網站顯得有些隨意。絕大多數還處于“政府上網階段”，少數網站已經有很強的發展動機，逐漸開展對外服務，特別是信息服務。

    3. 許多政府網站在一些指標上的得分較低。政府網站呈現擴張和收斂兩種發展傾向。以規范性為例，規范性是一個政府，特別是中央政府行政的基本要求，但是在部委網站中的規范性參差不齊。我們在比較商務部和衛生部網站時發現：一個政府邊界不確定性過大，一個政府邊界不確定性過少，容易造成擴張型傾向和收斂型傾向，其中擴張型以商務部網站為代表，特點是服務性非常突出；收斂型以衛生部為代表，它是一個標準的政府上網工程，或者傳統政府網絡化工程，其內部系統服務導向比較明顯；政府政策色彩過濃，服務能力明顯不夠：對公眾的服務，健康教育信息等明顯不夠；信息不夠豐富，外部壓力機制沒有形成。

    4. 中國電子政務的服務發展呈現三個趨勢。一是本地化，也就是說，電子政務服務主要由當地政府，特別基層政府來直接提供；二是跨部門，越來越多的服務需要以整合的方式提供，需要通過一攬子方式解決；三是促進政府改革，很多新的服務本身就是政府改革的成果，而且新的服務還將不斷推進政府改革的深入。需要注意的是，我國政府正在從管制型向服務型轉變。它所提供的服務的內容、質量、方式等都在發現激烈的轉變。

    5. 要以門戶為中心提供直接服務。政府門戶網站在電子服務中處于核心地位，發揮著關鍵、直接和獨特的作用。它將目前傳統行政中存在的分散的部門、紛亂的管理、復雜的程序等，在門戶網站上進行集中、匯合、梳理和規范，形成一站式服務，并有效地提升電子服務的直接性、快捷性、高效性和互動性。因此按國際潮流，在建設和提升政府的電子服務能力上，通常以政府門戶網站為主體、平臺和抓手。

    但是，目前我國電子政務的問題很多，頭緒很雜，利益也很復雜。最主要的問題表現在：    一是發展方向不明確，缺乏規范指導。在沒有明確的、可行的規范指導下，各級政府摸著石頭過河，各自探索著政府網站發展的規律。盡管其中不乏一些非常出色的門戶網站，但是總體來看，方向問題仍然是困擾很多政府網站的問題。方向不明確、定位不清晰必然導致門戶網站建設激勵不足、服務意識淡化、人力財力不到位等一系列問題。目前政府門戶網站有所發展，但無“質”的飛躍。各地政府都付出了很多努力，已經初步形成你追我趕的良性循環局面。但是這些進步很大程度上是一種低水平的進步，而不是從一個階段到另外一個階段的質的飛躍。除了一些傳統項目如信息發布外，真正體現電子政務發展中高級階段的網上辦公和互動性并未全面啟動。

    二是電子政務還遠遠未融入到現行的行政體制中，電子政務的建設主體處于政府機構的邊緣化，非常不利于下一步工作的開展。很多政府對電子政務發展方向認識不太明確，存在著一些偏差，對門戶網站建設的投入力度不夠，關注強度不夠。一些政府并未把門戶網站建設提到議事日程，主要表現為“重投入，輕服務”，“重建設，輕維護”，僅僅把門戶網站作為“形象工程”的一部分。另一方面，電子政務對政府行政效率的提高影響并不明顯，尚未真正發揮電子政務的作用，距離完全實現“電子政府”的戰略目標仍然有很長的路要走。

我認為，當前我國電子政務建設和應用處于一個非常關鍵的時期，需要各方面高度重視，并下決心大力推進。現階段我國電子政務發展的指導思路建議為：立足科學決策，大力開拓創新，以門戶為抓手，以服務為導向，整合、開放、開發政府信息資源，加強組織建設和體制創新，使電子政務走出一條高績效、可持續發展的健康之路。

    政策建議一：全面以服務為導向，以實效為考量。這是我國電子政務中的牛鼻子，只有緊緊抓住它，才能有效解決我國電子政務建設中存在的許多矛盾和沖突；才能從績效考評、項目規劃、項目評價以及投資重點等方面進行有效調整，形成有效的公共服務，發揮電子政務的最大效益；才能最好地落實“執政為民”的理念；才能真正獲得公眾和企業的擁護；才能形成部門之間一致、協調地推進。

    政策建議二：以門戶網站為抓手。目前我國電子政務建設中重復建設、各自為政的現象開始出現，造成了一定的混亂。加強以門戶網站為平臺的建設，既能減少當前各自為政的混亂局面，有效整合電子政務的各種資源（信息、基礎設施、人力等）的，形成外部壓力，推動內部變革；又能使我國電子政務沿著正確的軌道前進，為建設最終的電子政府打基礎。

    政策建議三：整合、開放、開發政府信息資源。電子政務首先要實現信息公開、透明和高效傳播。因此在當前將滯留在各個部門、各個環節之間的政府信息整合起來，通過政府網站對外公開、開放，并大力開發這些政府信息資源，使之成為當前服務公眾和企業的主要內容。

    政策建議四：加強組織建設和體制創新。電子政務建設必須依靠強有力的領導和專業化組織。針對當前電子政務中領導力偏弱、機構新、力量弱的現狀，應加強電子政務的組織建設，充分授權，激勵到位，并通過這些組織推動體制創新，不斷理順政務流程中各種關系，形成良好的運行與管理體制，最終提升電子政務建設和運營的效率與效益。

    政策建議五：加強對一些重大戰略問題的研究。電子政務面臨眾多的、不斷增長的挑戰，有效解決這些問題，形成科學決策，必須對一些重大問題進行深入研究。在進行電子政務的投資方面，必須改變當前軟課題研究十分薄弱的局面。 （作者單位北京大學網絡經濟研究中心）