2006年是中國國民經濟“十一五”規劃實施的第一年，也是我國電子政務建設承上啟下、繼往開來的關鍵一年。從事電子政務的廣大IT咨詢和軟件公司，要幫助政府用戶研究電子政務發展方向，分析原有政務信息系統的問題所在，進而探討三方如何合作設計真正有效的電子政務整體解決方案，從而協助政府順利完成“十一五”規劃預定目標。新一階段電子政務系統整合給中國電子政務IT企業帶來了新的商機。 

通過電子政府建設提高政府行政管理效率，一直是最近十年來各國行政管理的一個重大方向。特別是以美國“信息高速公路”為代表，各國在信息技術改造行政管理流程方面做了大量的工作，通過建設各種形式的政府網站，為企業、居民和社會提供各種各樣的服務。表一是聯合國公共經濟與公共行政管理司的電子政府五個發展階段的劃分。 

根據該機構預測，隨著信息技術和政務管理的成熟化，全球電子政務呈現出如下趨勢：政府門戶網站，特別是在一些電子政務高度發展的國家，開始作為提供政府服務的惟一的電子政務網站。電子政務的發展正在走出相互獨立、單獨發展的路子，一些國家開始在一個統一的政府網站下，將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下，根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。 

說白了，企業或個人要辦理一個事情要與多個政府部門打交道，現在電子政務方式還是讓企業或個人并行式地訪問各個部門網站外加串行式地跑腿，未來的發展是政府可以利用信息技術開展協同政務，企業或個人只要在一個網絡入口填寫一份電子表格就行了，剩下的事情由相關政府部門進行協同政務處理。其實這個就是現實環境中的協同政務，這方面比較典型的例子有“美國第一政府”網站和“英國在線”網站。 

因此可見，正如電子政務發展的目標是電子政務概念的消失，即政府的電子政務日常業務完全轉移到網上展開，無謂電子政務與政務區別。在發達國家，協同政務作為貫穿電子政務的發展高級階段（按表一所示，第三階段開始列入高級階段）的主要體現，不止是各國電子政府建設的發展趨勢，也是促進電子政府發展的主要手段，電子政府和協同政府亦幾乎可以等同。 

協同政務：我國電子政務建設的拐點 

按聯合國的標準，目前我國電子政務的平均發展水平處于第三階段末，正是向第四階段初發展的關鍵時期。“十一五”時期，中央明確指出電子政務建設的主要目標是面向第四階段：“到2001年，基本建成覆蓋全國的統一的電子政務網絡，初步建立信息資源公開和共享機制。政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理。” 

目前，雖然我國在電子政務建設中積累了寶貴的經驗（如：經過“一站、二網、四庫、十二金”重點建設，各條線部門信息化深化方面成效顯著；我國有80%以上的政務單位已經電子化，政務的電子化水平不可謂不高），“十一五”的電子政務建設要在已有的基礎上開展。但我們應該清醒地認識到，要實現有效在線處理，要求有強大的后臺服務，不單單是利用電子化來優化和簡化政府工作流程，而是要根據用戶的需求重組政府業務、轉換政府職能（如英國、冰島和新加坡等）。重組和轉換的力度，取決于一個國家在公共管理方面的傳統、慣例和文化，也與國家決策層的意愿有關。同時在實施電子政務計劃時缺乏統一協調，跨部門項目存在不連貫、不同步等現象。具體來說，存在以下幾大問題： 

*電子政務總體框架――通盤考慮和頂層設計不足，難以適應政府職能轉變要求。 

電子政務總體框架，關鍵內容是組織和業務重構以及一體化藍圖設計，設計的主要制約因素是體制因素。比如從行政關系上說，中央部委與各個省、市、縣的相關廳局的關系可分為指導關系和直屬關系。在電子政務投資中，直屬關系的基本由中央財政撥款投資，指導關系的由地方財政撥款投資。在規劃階段各自掌握話語權，由此導致“各自為政”現象，缺乏合理規劃和統一標準。 

協同政務本身，至少橫跨兩個或兩個以上部門，不僅要有相關部門的領導和信息技術專家參與，還要吸收行政管理專家參與，而牽頭的往往是上級單位，這樣會使制定電子政務總體框架時，框架中電子政務整體發展規劃和技術標準更具有權威性；政府部門之間協同，與企業之間有很大差異，沒有經濟利益激勵，甚至還帶來權利損失的威脅。雖然一些政府部門已經認識到協同政務的必然趨勢，但是一旦涉及自身利益的時候，就會采取各種各樣的抵制手段，所以這些措施只能在更高的層面才能實現，一是上級部門牽頭，二是新體制安排。經過政府批準的電子政務規劃，應該劃出“路線圖”，說明為了實現最終藍圖，該分成幾個階段，各階段目標是什么，應該如何實現，并且強制執行。協同政務的開展首先重視體制層面的協調與協同，所以，采取協同政務為主要手段，才能解決好現階段電子政務新的建設項目上總體框架的通盤考慮和頂層設計問題。 

中央政府統一門戶網站建設，就很具有示范效應。2005年，代表中國政府的統一中央門戶網站建成并開通運行，率先給出了包含中央各部委和各省市自治區地方政府的總體框架。2006年，指導更多的地方政府，加入到構建統一門戶網站的行列中來。 

同時，中央政府統一門戶網站的示范效應還將表現在內容和形式方面，比如，央網以協同政務為核心的“網上串聯、并聯審批”服務模式出現，簡潔、明了的網站風格，都對我國政府網站下一階段建設帶來積極影響。 

*信息資源管理――政府部門的信息資源管理按照自采集、自用、自成體系的思路進行，使得數據采集重復、交換與共享困難，形成部門“信息孤島”。 

資源協同（包含政務資源以及信息資源），共享和交換產生效益，重復導致浪費，這已經是過去若干年間，中國電子政務建設最大的經驗和教訓，管理因素是很大制約。各部門采取自采集、自用、自成體系的思路，信息資源屬于各個部門，形成人們熟悉的“權力部門化”、“部門利益化”，最終形成一個個電子政務信息孤島。 

比如條線之間存在較大信息差異，根據上海2003年底統計數據，企業在稅務注冊數為483，150，在工商注冊數為454,588，差別率達6.3%；個體工商在稅務注冊數為128,244戶，在工商的注冊數為267,751戶，差別率高達52.1%。但也要客觀認識到，如果銀行、稅務、法院、公安等政府部門都要到工商局查閱企業信息，按照國家有關規定，工商局是不允許收費的，的確會給工商局增加工作負擔，因為不僅要抽出工作人員幫助查閱，還要無償提供復印機、打印機等設備，對部門利益的影響不言而喻。 

雖然原先形成的信息孤島問題還不能一下子解決，但隨著經濟社會轉型期對政府管理創新不斷提出新的要求，政府部門面臨多重挑戰，政府必須提高對經濟社會的綜合治理能力，協同政務通過項目建設與管理創新來實現局部協同，也會發揮很好的作用。協同政務開展的前提條件是政府信息資源共享，而本身其實就是一場組織改進，因此采取漸變的策略應對管理因素制約。漸變的主要方式就是通過項目來帶動，來突破。即通過不同領域、環節、地區和部門的項目實施來實現協同，做到對現有的“信息孤島”做好有效整合。 

例如2004年，廣州市黃埔區結合市“城市管理年”目標，利用信息化手段創新了流動人口和出租屋的綜合管理，達到了基礎數據清晰、部門責任明確、協同管理有效的效果。協同系統涉及公安、消防、安全生產、勞動社保、國土房管、計生、衛生、教育等至少13個部門，協同政務系統的建設和應用對整合該區“信息孤島”起到了很好的推進作用，目前廣州市政府正在全市推廣應用。 

整合并深化原有政務資源，打通信息屏障無疑是現階段中國電子政務建設的重中之重。正視現有的政府管理體制下信息孤島頑疾，以能發揮巨大的社會效益和經濟效益的政府管理創新為契機，開展不同領域、環節、地區和部門的協同政務項目，才能推廣與完善電子政務標準規范，打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政府信息資源。 

*部門間業務協作――業務系統建設按條線部門進行，較少考慮跨部門之間的業務協作關系，形成的業務系統各條線互不關聯。 

目前，即使在部門內部，應用系統開發也主要以現有手工業務模式為依據，較少考慮業務流程優化，形成的應用系統主要是對手工業務模式的固化。這里涉及協同政務的基礎層面――流程協同。需要解決的是政府部門內部、政府部門與部門之間有效互聯互通的問題。協同政務的深入應用表現是，對政府辦事事項進行全面規劃，擴大政府信息公開范圍，大力拓展政府網上辦事事項和相應服務內容的深度和廣度，豐富在線服務內容，提高政府的在線服務水平。 

這就需要梳理各政府部門業務，完善現有業務系統，優化業務流程，簡化工作環節，保證業務流程順暢和后端業務系統全面貫通。對后端業務處理系統進行改造，實現后端業務系統與前端業務受理平臺的有效集成。 

解決管理流程和跨組織應用本身是構建協同政務平臺的一個方向。無論政府和企業，協調和控制都是管理和服務的重點工作，通過協調和控制才能提高管理和服務的效能。因此，協同政務必須關注業務流程，關注跨組織流程的對接和整合，基于這種理念而開發的協同政務無疑具有強大的生命力。 

任何政府組織是一個有機的整體，都是以人為中心來運作，組織內的信息點都是強相關聯（人，財，物，信息，外部資源），并以自身相適應的工作流來運轉。如果把一個組織比喻成一個獨立的單個人的話，組織中的人力資源應該是人體的心臟，而與組織運作有關的機制（各種工作流程）是我們組織的整個血脈，協同政務的系統建設強調以工作流捆表單為核心，人力資源和工作流程模塊相當于整個系統的心臟和血脈。人體的其他器官：手，眼，腳，耳等功能器官看似是各條線部門獨立的系統，但他們是強相關聯的，協同運作來服務整體。從政府業務應用的角度，因為工作流系統能夠“所見即所得”的管理政府日常的業務工作，而且這些工作從工作內容載體的“管理表單”，到工作過程管理的載體“管理節點”，都可以實現全柔性化。能夠將所有的工作事務以工作流為線索串通起來，形成多事務、多人員、多部門、多組織的協同互動。 

*應用系統開發導向――目前，應用系統開發多以政府職能為導向，且以上層部門的職能為主，不是以客戶需求為導向，市民和企業難以通過應用系統獲得充分便捷的服務。 

傳統電子政務建設的需求，更多地發揮了政府監控的職能，做的最好的是來自于政府業務工作實踐。例如：在用戶選擇上，以一線業務人員為突破口，在項目的選擇上，以日常工作的實際需要為主攻方向。在已經取得較好效益的電子政務工程中，“金關”、“金稅”等成功范例都是如此。而在政府發揮服務性的職能角度，卻很少考慮真正最終用戶（企業及個人）的需求。 

協同政務堅持需求帶動，就是建立以需求為導向的協同機制。判斷協同政務是否成功，必須以用戶的需求為標尺。所有的制度、技術、流程和資源應該向用戶傾斜，資源向誰集中，流程是否合理，都是以最大滿足用戶需求為目的。例如在內網和外網的協同上，就要讓內網日益向外網傾斜。做內網的目的是為了更好地對外服務，外網則直接對外服務，所以要內網向外網來協同，通過外網與其他政府部門網站建立協同關系。當然這里的用戶是一個非常廣義的概念，包括政府本身。一旦根據用戶的需求需要重組政府業務，轉換政府職能，這是現階段最難解決的問題，也是協同政務深入建設的愿景。 

協同政務作為是一種“共享”服務，圍繞最終客戶的需求出發，他們只需進行一次操作便獲得了多個政府部門提供的服務，得到了一種服務上的“共享”。這種“共享”也使政府提供的服務更加便捷、更加普遍，使電子政務發揮的效益更加客觀。不但是我國現階段電子政務建設的主要目標，還是必要手段。通過體制協同，強化集中領導，建立總體協調和統籌規劃機制，有利于整體頂層框架設計；通過資源協同，策略地整合已有信息孤島，有利于開展部門間的協同工作，實現在線服務的無縫整合；通過流程協同，配以基于工作流的協同政務系統，有利于改造與集成現有業務管理系統，實現業務系統的跨部門整合。 

同時，“十一五”規劃把行政改革作為重要的改革凸顯出來，電子政務的信息安全、標準，電子政務的法律、環境，將受到進一步重視。在重視電子技術標準的同時，政務本身的標準，也將被提上重要日程；有關電子政務的法律環境將進一步改善，包括《電子政務法》、《信息公開條例》的立法準備。通過對這些問題不斷探索和努力，已經為協同政務發展創造了更好的支撐條件和良好的外部環境。 

所以，我國在電子政務建設道路上，無論從借鑒國外發達國家的經驗出發，抑或從我國現階段發展的實際來看，協同政務已經成為新拐點中，唯一的選擇。 

路遠以漫漫：用機制規范協同政務建設 

協同政務沒有終點，只有不斷地深入。因此，針對協同政務建設本身規范有效的管理機制，顯得尤為重要。中國信息化建設缺少專業分工，基本是自建、自用、自我服務，不愿花錢購買專業化咨詢、專業化軟件開發、專業化服務，從而造成信息化建設效率低下。所以我們要積極學習和吸取以往電子政務建設中經驗和教訓，特別國外那些成功實現協同政務的經驗。一般來說，一個規范有效的管理機制應該從以下幾個方面著手： 

*牽頭部門具有權威領導權，形成協同政務建設的統一協調格局。協同政務體系建設必然涉及到組織和業務重構問題，它需要從組織上建立高層領導和協調機制，保障協同業務流程再造和技術實現過程的順利進行。 

*總體咨詢機制引入，為協同政務框架的建立提供統一的設計藍圖和一致性技術指導。建設協同政務框架體系需要統一的頂層設計藍圖，而藍圖的規劃、設計和實施需要一個專業咨詢機構提供總體咨詢和技術指導，以確保從電子政務規劃、設計到實施的全過程符合一體化目標的一致性要求。主要包括以下兩方面內容：（1）需要一個專業化協同政務總體咨詢機構，它負責協同政務總體框架的規劃和設計，對協同政務的戰略性基礎數據庫、跨部門協同應用系統和重大公共基礎設施的建設進行規劃和專業技術指導，并可以向各業務主管部門派駐專業咨詢人員了解業務和提供咨詢服務；（2）建立協同政務總體咨詢體制，規定涉及部門所有協同政務建設項目都必須接受總體咨詢機構的咨詢，納入協同政務框架體系，確保各電子政務建設項目與全局框架協調一致。 

*促進電子政務相關標準規范建設，重點推進數據規范和業務流程規范建設。電子政務標準規范包括電子政務建設中所涉及的網絡基礎設施、應用支撐技術、電子政務應用基礎、工程管理和信息安全等標準的研究與制定。其中，數據規范類標準有利于信息資源共享，包括電子政務的分類標準、政務信息資源元數據標準及數據交換標準等；而業務流程規范類標準有利于部門協同實現，包括各類核心業務流和相關的業務流程優化和標準化。 

*促進協同政務相關政策法規建設，重點推進應用領域的政策法規建設。協同政務建設是一項龐大的系統工程，它涉及政府部門、企事業單位、社會團體以及市民生活的方方面面，許多成形的關系和行為方式、工作方式都必須做相應的調整。所以協同政務的相關政策法規建設應該在國家有關互聯網管理、信息安全、行政許可、政府信息公開和數字簽名等政策法規的基礎上。 

*大力推進體制創新，建立協同政務業務外包模式和多渠道吸納社會投資模式，不斷完善適應協同政務建設和發展需要的市場環境。（1）在協同政務業務外包上，應建立外包服務機構的資質認定、外包服務的承諾制度、政府授權和認定的依據等管理規范，規范和完善外包服務市場；選擇合適的電子政務工程建設和運營維護的外包模式，如ASP應用服務商模式、外包委托服務等。采用外包模式，是美國政府信息化建設的一個顯著特點。幾乎所有的政府應用系統，包括軍方的系統，都采用外包形式。外包不僅是指系統的設計開發，也包括運行維護；不僅是計算機信息系統和網絡的建設，還包括信息收集和咨詢服務。如美國國防部的旅行系統，不僅由TRW公司開發，從網絡管理中心到各個地方的節點，都設置在TRW公司的大樓內。這種方式不僅保證政府系統持續穩定運行，滿足應用需要，而且使政府不因為IT應用而增加人員，培育了一支系統集成、決策咨詢的高水平隊伍，提高了國際競爭力。（2）在投融資機制上，對一些有收費機制、收益穩定的信息化項目，可以充分吸納社會投資者投資；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益總平衡的信息化項目，可以通過適當補貼等政策，鼓勵社會資金規范、有序地投入。 

美國政府建設電子政府時提出的口號是“讓人們點擊3次鼠標就能把事情辦完”。目前中國，如果一個用戶要跨多個部門辦一個工廠建設項目申報的事情，不知道要點擊多少次鼠標才能把事情辦完。據統計，目前所有電子政務工程項目支持網上申請、簽報工作流管理的只有6.4%。而這些支持工作流管理的協同政務系統，有不少還是基于網站的一些功能簡單拓展，用網頁加數據庫的形式，來實現網上審批和行政辦公的應用功能。由此看來，我國電子政務漫漫協同路，需要政府與咨詢服務商還有軟件開發商一起艱苦走下去。