“頂層設計”――一個聽起來頗費思量的命題。其實，它并不是本文造砌的一個新詞，而是隨著我國近幾年來政務信息化深入展開，一些政府部門在實踐中自發地認識到并已開始實踐的一種思想。 

實踐中產生的認識畢竟是樸素而零亂的，理論上加以概括和歸納則非常有必要。“如何界定電子政務的"頂層設計"的含義？其意義何在？”、“貫徹頂層設計意思的關鍵是什么？”、“困擾頂層設計的影響因素又有哪些？”，帶著這些問題，本刊記者獨家采訪了國家行政學院教授、北京大學博士生導師汪玉凱（下文簡稱汪）。 

記者：汪教授，您一直主張我國的電子政務建設需要“頂層設計”，那么到底什么是“頂層設計”？ 

汪：電子政務的“頂層設計”思想是最近幾年隨著我國政務信息化實踐的深入而逐漸產生的一種認識。它與“整體規劃、業務流程再造和梳理”等理念和想法一樣，已被越來越多的人所認可。 

我認為頂層設計思想就是一個地方電子政務總體規劃的具體化。實施電子政務，一個地方、一個單位總是首先要做一個總體規劃。頂層設計則是總體規劃的一種實現手段。因為如果光有規劃，缺乏具體的實現手段的話，則在總體規劃之下很可能又造成各自為政、分兵把口的局面，造成資源難以共享，信息難以互聯互通的后果。 

記者：您覺得倡導頂層設計的意義何在？ 

汪：電子政務推進如果沒有一種整體性的頂層設計，而任由各個部門各自為政的話，會造成條條林立、信息孤島。以前我們搞的“十二金”工程，就有點偏向于強化部門行業，通過實踐，發現整體設計、頂層設計更重要，因此我覺得下一步應該在繼續做好“金”字工程的前提下，做好其上層的統一管理、統一規劃，以確保互聯互通、資源共享。 

不管是內部辦公還是對外服務，頂層設計對政務信息化建設的成效都起著至關重要的作用：在內網建設過程中，如果說沒有統一的頂層設計、規劃的話，那么各部門各自為政，軟件、接口、體系標準都不一樣，會導致互聯互通實現不了，內部辦公效率低下；頂層設計對于外網的意義則更為突出。政府在辦理一些面向社會的事務時，很多時候需要多家單位之間的協同來處理。如果沒有一個統一的框架，則“協同辦公、并聯審批、串聯審批、互聯審批、混合審批”等等都是一句空話。 

我認為，當前中國政務管理模式的特點是部門設置比較多、職能交叉比較多，此種情形下，“頂層設計”的意義尤為突出。 

記者：能否用一個實際的例子來說明頂層設計思想？ 

汪：從目前來看，有些地方除了“電子政務”以外，還提出什么“電子黨務”。我認為沒有必要提出這么多概念，中國的“電子政務”是一個廣義的電子政務，它涵蓋了政府、人大、政協、紀檢等部門。 

從實踐來看，凡是搞黨政一體化網絡結構的地方信息化建設往往都搞得比較好，如四川、青島……，但還是有不少地方的網絡是黨政分開的，政府搞一套、黨委搞一套，而且越到基層這個問題表現得越嚴重。 

頂層設計思想具體表現為一個政府就應該以一個統一的平臺出現，而不應分立為多個部門。可以叫做“網上稅務、網上工商、網上海關、網上銀行”，也可以叫“網上黨務工作”，但不應該出現“電子黨務、電子人大、電子政協”等等說法。這決不是一種簡單的概念取舍問題，其內涵是建設一種黨政一體化的網絡結構。我認為，除了中央層面比較特殊，政府和黨委系統在信息化建設時搞兩套系統還情有可原以外，從省一級以下，包括地級市、縣，絕對不能在信息化過程中搞兩套分立的系統，凡是搞兩套的，都是有問題，都是一種結構性的浪費。 

北京市海淀區政府在建設電子政務的過程中，把包括黨委、政府在內的所有部門都吸收到一個統一的網絡框架下，這就是從頂層設計的角度出發。從這個例子也可以看出，所謂“頂層設計”并不是一個新造的概念，中國的一些政府部門早已認識到這一點，并已經這樣做了。只不過為防止諸如“黨政分開”等現象的再次發生，保證中國政務信息化的平穩、健康發展，目前還要在理論上加以進一步的概括、歸納。 

記者：您認為落實“頂層設計”思想的關鍵是什么？ 

汪：要貫徹頂層設計的思想，首先須解決組織機構、組織領導問題。一套良好的信息化管理體制能避免電子政務建設過程中的資金浪費，也是實現頂層設計的基本前提。 

從長遠來看，建立政府領域的首席信息官制度不失為一種很好的選擇，但目前來看，首先要解決電子政務領導組織制度設置不規范的現象。我認為凡是黨政一體化做得比較好的地方如北京、青島，都有一個既屬于政府、又屬于黨委的共同機構在發揮著領導作用，像北京市委市政府信息中心，它就是既屬于北京市委又屬于北京市政府。成立這樣一個機構是非常關鍵的。 

因此我認為，貫徹頂層設計思想，解決諸如網絡結構黨政分開等問題，首先必須設立一個“黨政一體”的機構，作為信息化建設的領導機關。目前，我國各級政府的信息化領導小組一般是黨政一體化的，既有黨務成員參加，又有政府成員參加。但信息化領導小組辦公室（信息辦）的人員構成往往僅由政府參加，我認為它應該涵蓋政府、政黨、人大、政協。人大、政協的業務相對單一一些，但也不應忽視他們的需求，至少在信息化領導小組中有他們參加。 

從這一點上也可以看出，頂層設計思想給電子政務建設所帶來的最大的節約是“結構性的節約”――它用一個“黨政一體”的信息化領導機構取代了分立、重復的機構。 

記者：當前困擾頂層設計的問題主要在哪里？ 

汪：為了貫徹統一規劃、實現頂層設計，當務之急是國家應該盡快對政務信息化的網絡結構進行重新定義。中國的政務信息化搞了這么多年，大部分人都達成共識，認為中國電子政務的網絡結構應該是“三網”――即內網、外網和專網。但國家對此一直沒有一個明確、統一的說法，“外網”到底是什么？“內網”、“專網”到底各是什么？各自的邊界如何劃分？內網建到哪一級？……這些問題都不清楚。 

我認為，內網必須最小化，嚴格限定內網就是走涉密信息的，非涉密信息就不要在內網走。現在我們國家還有一套屬于國家機要局的機要網，已經延伸到縣一級。但是它和政務內網還不完全一樣，機要網取代政務內網從目前來看還是有相當困難的。政務內網內部確實也有許多涉密信息。因此，內網有必要設立，只不過應該嚴格界定只走涉密信息。 

外網應該是直接給老百姓提供服務的。政府的服務功能通過門戶網站，在外網上實現。 

另外，專網也應該在網絡結構中有它的位置。大量的不涉密、完全是業務上的東西可以放在專網上。現在工商、稅務、海關、公安等部門，大都是以專網形式向下聯通。有些專網其業務主要面向老百姓，其形式跟互聯網靠得比較近，這就帶有外網性質，如工商、稅務。有些專網帶有內網形態，比如公安。 

網絡結構問題涉及到電子政務的全局，影響太大了。這些問題需要盡快由國家給予明確的定義。只有把網絡結構清晰化了，每個網絡的邊界劃清晰了、包括網絡的概念使用也要統一規范，才能更好地實現頂層設計、更好地推動互聯互通、更好的推動資源共享。