電子政務建設是一個長期的過程，正如有專家所言，它和整個信息化進程一樣“沒有終點”。我國是一個發展中國家，限于條件和資源制約，我們的電子政務建設不能一蹴而就，只能分階段推進。因此，電子政務的策略本質上是階段性策略，無論盲目激進，還是消極不前，都會產生不利的后果。 

    制定電子政務的策略，最關鍵的一點是要正確把握電子政務本身的基本特點，處理好“電子”與“政務”的關系。“‘電子’是手段，‘政務’是目的”，似乎已經為大家所認可，但其實不然，實踐中典型的反面例證，即是“電子”對“政務”喧賓奪主或兩張皮的現象，其表現諸如電子政務建設與應用脫節（應用嚴重滯后）、系統實效性差、重復建設、人為造成的信息孤島等等。 

    一方面是正確的原則要真正落在實處并非易事，需要在實踐層面上解決問題。比如，電子政務建設中的技術主導力過強且分散、宏觀協調不力、投資約束偏軟、效果測評和考核落實不夠等等；另一方面是在人們的認識上仍然存在著偏差。我們在電子政務理論研究上的不足，使各級決策者制定電子政務策略時缺乏強有力的理論支撐，是出現上述現象的原因之一。電子政務的理論研究亟待加強。
 
   為了深入探討電子政務的發展規律，近期中國社會科學院信息化研究中心課題組完成了一項階段性研究課題。這項研究采用行政生態學的方法，在探索建立我國電子政務基礎理論和策略分析框架方面進行嘗試，獲得了一些新穎的研究成果。 

    基于“電子”的電子政務發展階段對電子政務發展的一般趨勢，人們可從用戶界面的特點變化上，將其歸納為四個遞進的階段：一是公共機關在網上單向發布信息；二是局部政務應用上的雙向互動；三是雙向在線實時的政務處理；四是整合多種政務應用系統基礎上的在線政務，即面向用戶提供“一站式”的電子政務。與此大同小異的是，聯合國經濟與社會事業部新近發布的報告，將電子政務的發展劃分為：起步、單向互動、雙向互動、事務處理和無縫集成五個階段。這種“五分法”與前面“四分法”的區別，是把前者所提第三階段展開為“雙向”和“實時處理”兩個階段。 

    這樣歸納電子政務的一般趨勢及其階段劃分有其積極的意義，但僅此是不夠的。它們共同的弱點比較明顯：從方法論上看，仍過于把視角放在了“電子”上，而忽視了從“政務”的角度進行歸納和階段劃分。 

基于“政務”的電子政務發展階段 

    一旦將電子政務回歸于“政務”，其發展趨勢和階段會展現出另一種結果。我們基于不同的公共行政學基礎理論之上的不同的行政目標，對與之相匹配的電子政務策略進行系統梳理，分析比較了電子政務基本策略所涉及的電子政務目標優先順序、實施原則、管理標桿、操作步驟和障礙消除等方面，將電子政務區分為如下五種依次展開和遞進的階段性策略，即：技術應用型電子政務策略、管理信息化型電子政務策略、扁平服務型電子政務策略、電子民主型電子政務策略和全面響應型電子政務策略，并進而探討了這五種不同階段策略的內容和特點。這樣歸納出來的電子政務不同階段策略之間的區別，不僅僅反映在“電子”技術利用的程度上，更重要的是體現在了“政務”系統策略目標的區別上。 

    電子政務階段目標設立與政務環境的關系 

    電子政務階段性策略取決和服務于公共行政的目標，而后者又與不同的政務環境相關。不同國家的電子政務策略選擇，是不同政務環境的產物。因此，在當前全球化的背景下，引入行政生態學的理論方法，有助于我們客觀地認識不同國家電子政務策略選擇的依據，及進一步分析其策略實施的有效性。

    課題組應用行政生態學的方法，基于相關數據，系統探討了電子政務與政務環境的互動關系。分析結果有力地支撐了關于電子政務策略與行政環境互動的觀點，并且對經濟要素、溝通網、創新基礎、人力資源這四大類環境要素對電子政務發展階段和策略的影響范圍和方式、相關程度、重要性程度等，有了更深入的認識。 

    電子政務階段策略的行政生態學研究得到的一個基本啟示是：電子政務與發展環境高度相關，不存在對各個時期、各個國家都通用的一成不變的電子政務模式。不同發展環境和發展階段的國家，通過電子政務，希望和能夠解決的緊迫問題以及解決問題的優先順序不同，需要根據本國行政環境的特點，從實際出發選擇最適合自己的發展模式。 

我國電子政務發展的階段定位 

    根據課題組提出的基于“政務”的電子政務發展階段劃分，目前我國電子政務從整體上看，正處于從技術應用向管理信息化轉變的過程中，少數發達地區和部分電子政務走在前面的部委，正在嘗試進行政府扁平化服務的創造性實踐。從與行政環境互動的角度來看，當前我國電子政務建設的現狀，大體適應現階段的行政環境。 

    用發展的觀點考慮我國現階段電子政務階段策略的目標定位，我們認為，與發達國家不同，我國短期內要在轉變公共產品和服務的生產方式的過程中，建立適應“以信息化帶動工業化”需要的電子政務模式；未來的發展方向是從政府技術應用和管理信息化，適時全面推進到政府流程再造和服務型政府的建立，以及結合我們的國情，有重點地推進社會主義民主政治建設。扁平服務型電子政務策略，是我們接下來最主要的可選發展空間。 

    我國是在工業化的任務尚未完成的情況下推進信息化的，這一基本國情必將在電子政務行政方式的過渡性和復雜性上體現出來。借用國外行政生態學家雷各斯關于過渡社會“棱柱型”行政模式的概念并加以發展，課題組提出，中國電子政務在行政方式上的階段策略目標是要建立“雙棱柱型”行政模式。這里，第一重棱柱，是實現從農業組織方式向工業組織方式的過渡；第二重棱柱，是實現從工業組織方式向信息組織方式的過渡。這種“雙棱柱型”的階段策略，是由我國所處的半農業、半工業、半信息化的復雜行政環境決定的。在推進電子政務時，不考慮行政環境中的農業社會遺留問題，行政策略選擇就會脫離國情；不考慮信息社會挑戰問題，行政策略選擇就會喪失機遇；更重要的是，不考慮工業社會的現實問題，行政策略選擇就會失去重心。 

    以此理論來對照我國目前電子政務實踐中的若干現象，可以啟發我們做進一步思考。 

    例如，有政府主管官員把我國加快電子政務建設的動因歸納為“四個需要”，即：一是轉變政府職能的需要，通過電子政務建設，更好地為民服務，提高監管水平和工作效率；二是制止重復建設的需要，許多政府部門建立了大量的網絡體系，但互聯互通不夠，網絡利用率低，需要加快建立統一標準和統一平臺的步伐；三是拉動內需的需要，通過政府率先加快信息化，創造市場需求，拉動國內信息產業的發展；四是應對中國加入WTO后挑戰的需要，全面提高行政的透明度，增強依法行政能力。 

    轉變政府職能屬于行政改革的策略訴求，制止重復建設屬于提高行政效率的訴求，提高透明度屬于改進管理和加強行政能力的訴求，它們可以分別對應于上述基于“政務”的電子政務前三種策略的范疇中。課題組認為，把拉動內需作為加快電子政務建設的訴求點有不妥之處。盡管電子政務的推廣，在客觀效果上會創造新的市場需求，拉動信息產業的發展，但是，若在指導思想上把這一點提得過高，就很容易產生“泡沫”、“電子”與“政務”脫節和浪費等負面效果。換個角度看，也不應該用創造了多少內需，作為評價電子政務成效的依據。而且，須知經濟運行本身存在著周期波動，需求不足時用它來拉動內需，需求過熱時難道就不需要電子政務建設了？ 

    再如，關于現階段我國電子政務建設的重點，一種意見認為，應按照加強監管、提高效率和改善公共服務這樣的順序，來部署和推進我國的電子政務建設，根據是我國信息化、網絡化的發展水平和普及程度還比較低。這在原則上是成立的，但是考慮到電子政務在不同部門和不同地區發展的不平衡和應用的多樣性，對此恐怕就不能一刀切了。 

    在電子政務推進中，處理好提高行政效率和政務改革的關系非常重要。我國的電子政務是從辦公自動化開始發展至今，橫向看，目前我國縣以上政府機關絕大多數已建立了網站，少數政府機構開始推出雙向互動服務乃至在線實時政務；總體上看，政府內部事務處理電子化和網絡化還未完成，面向社會公眾的政務服務和應用差距更大；縱向看，從面向政府自身的為宏觀管理和決策服務到越來越多地面向社會強調公共服務，正是政府改革給電子政務所帶來的最重要的變化之一。在現階段，如果原來的“政務”體系沒有任何變動只是加上了“電子”，如果電子政務缺少改進管理和政務改革的基礎，這將會為今后的行政改革增加新的障礙。 

（作者單位：中國社會科學院信息化研究中心）