外包作為一種現代商業模式，在歐美等發達國家中已經成為潮流。其中，IT業務的外包更是受到國外企業的青睞。有數據表明，到2003年底，超過52%的歐美企業選擇了外包，其中，企業的IT業務外包就占24%以上。此外，埃森哲咨詢公司在2004年1至2月的一項調查顯示，有60%的受訪企業將IT部門進行了外包。盡管也有諸如摩根大通提前解除與IBM簽訂的一項總額逾50億美元的IT外包合同等外包收回（或曰“逆向外包”）案例，但總體而言，IT業務外包仍然是眾多企業的主流選擇。 

    政府IT外包的尷尬

    IT外包同樣也適用于政府。比如，美國亞利桑納州政府將駕駛證管理信息系統外包給IBM，政府不投一分錢，IBM從每個駕照發放中提取1美元，逐步收回投資；在香港，2003-2004年的政府信息服務外包項目比率為84%，開支比率占89%；在內地，北京市政府則以“統籌負責制”的方式交給首都信息發展股份有限公司來建設首都公共平臺網絡，并負責網絡運營及一些應用系統開發等。 

    但總體上，國內的政府機關推行信息化服務外包還在探索之中。政府機關的信息系統基本上是以自建、自管為主。筆者曾參與了對數十家政府部門關于信息化服務的外包調查，從調查結果看，盡管有近1/3的政府部門對其部分IT業務實施了外包，但從其外包的層次和范圍看，絕大部分還只停留在PC等設備維護外包的低層次，距離業務應用外包乃至資產、人員轉移的戰略外包有較大差距，而且在體制機制、操作方案和制度安排上還有許多障礙和問題，如果制度上不做創新和改革，政府的IT外包很難健康發展。

    有人形容說，外包就像成年人談戀愛和結婚，任何一方不成熟，就很難保持完滿和長久。然而，政府對IT外包，可以說既缺乏“談戀愛”的動力，也缺乏把握“婚姻”的能力，即使有成熟的外包服務商拋來繡球，卻因為對方“不解風情”，最后只是一廂情愿的單相思。
    首先，政府機關由于其自身特點，對成本并不十分關注，這與企業從降低成本的需要出發采取外包的服務模式而大不相同，因此政府IT外包的動力相比企業來說也普遍不足。為了解決能力、成本與業務需求之間的矛盾，政府部門往往采用擴編人員的方式不斷膨脹其IT部門（多為事業編制的信息中心），而不優先考慮采用外包的方式。這里就牽涉到政府機關IT部門設置的利弊問題。政府信息中心的存在，有其合理有利的一面，比如能夠近距離、長期研究業務的發展需求，有一支懂技術、熟業務的隊伍來規劃設計、實施管理信息系統，但也帶來諸多弊端，特別是在薪酬體系難以吸引和保留優秀人才的情況下，一旦追求局部的經濟效益，信息中心很容易成為外包服務的障礙，名義上為管理部門，將具體技術工作轉手給IT企業，但實際上以不公開、不透明的“關聯交易”，以市場化的名義賺取利潤。這種貌似合理的“偽外包”不僅完全背離了外包服務降低成本和提高服務水平的初衷，而且會誤導政府信息化建設的投資決策，造成資金浪費。

    其次，政府在IT方面管理和規劃能力不夠成熟，直接阻礙了IT外包策略的選擇。隨著電子政務的建設，政府機關的信息化水平快速提高，但在IT的業務和外包規劃能力上仍然比較欠缺。搞不清楚自己擁有多少應用系統和IT設備的政府機關并不在少數，信息資產管理尚且都做不到，很難想象能夠IT業務外包作出統籌的考慮和安排。這就如同對自己有什么優點和不足、想找個什么人過什么日子都不清楚卻被要求去談婚論嫁一樣，最后要么是畏懼不前，要么是冒進受苦。實際上，自身IT業務的規范管理和IT外包的整體規劃，是能否進行外包的重要前提，只有具備這些能力，才能按照一個完整的規劃，逐步從設備維護層面的外包發展到業務系統層面IT基礎架構的外包，并為資產、人員轉移的戰略外包打下基礎。

    最后，政府實施IT外包的執行能力比較缺乏。筆者曾參加了某著名跨國公司與某政府部門關于IT外包的一次研討會，在問及該公司與某銀行外包合同大致情況時，原本滔滔不絕的該公司高層卻三緘其口，不愿多談，甚至對合同的厚度都不愿描述一二。的確，外包合同正是IT外包的關鍵所在，圍繞合同的擬訂、實施和控制，正是外包執行的精華所在，合同厚度都被當作商業秘密，可見外包合同何等重要。而政府卻恰恰容易忽視這個最基本的商業規則要素，總是以為自己作為經濟社會的管理者擁有天然的優勢地位，不大重視合同的談判和簽訂，往往大而化之，粗粗擬訂一些條款，非常容易在日后的執行中造成被動，也經常會為日后的知識產權、服務質量等問題埋下隱患。

    更有甚者則是完全省略任何合同、協議，直接操作實施，帶來很大的麻煩。筆者曾接觸過某政府部門一項金額近億元的外包IT項目，盡管按照有關規劃實施，但在模糊的權責界限下合作兩年，一直沒有簽訂合同，逐漸引發一系列的后遺癥，甚至對有關投入金額、服務范圍、責任邊界都無法厘清，令管理部門大為頭痛。而且因為該項目的重要性，更直接影響了相關項目的規劃、實施，對全局造成非常大的影響。這種外包著實令人捏把汗。

    政府IT外包的制度創新

    以上種種問題，無論是動力還是能力，實質上是由于一些制度安排的不足造成的，因此，推進政府IT外包，需要在以下幾個方面進行制度創新：

    在組織結構方面，要以提升IT服務能力為最終目標，重新界定政府IT機構的職責范圍，控制規模，發揮好其在需求分析、管理服務等方面的作用，增強外包的動力；要完善考核體系，形成更合理的激勵機制，努力創造一種環境，使得潛在的外部供應商與政府內部的IT部門在提供IT服務方面不斷競爭，形成公開公平的競爭機制；此外，還應設立真正參與決策的CIO職位，統籌規劃IT業務及其外包。

    在政府信息化建設的管理體系方面，必須把外包作為優先選擇的業務策略。IT外包是在充分認識和分析風險的前提下，根據實際情況作出的業務策略選擇，當然不宜搞“一刀切”，但應確立IT外包的優先地位，并在以下幾個方面予以制度配合：一是與部門預算改革配合，細化政府機關在IT方面的預算管理，在能夠進行成本比較的基礎上，控制自建自管的預算支出，使IT外包優先得到預算資金安排；二是在政府采購中，把IT外包服務作為采購項目，并制定相應的采購程序、采購標準和控制方案，以公開招標等方式，進行政府集中采購，提高公開程度以篩選合格的外包服務商，并更大程度的降低成本；三是對IT外包服務商給與政策支持，特別是對以政府IT業務外包服務為主的企業可以考慮給與比較優惠的政策待遇，形成一批比較穩定的外包服務企業，并帶動產業發展。

    在IT外包實施控制上，應建立完善的管理體系。比如，在信息資產管理方面，應由財政、信息等管理部門共同研究制定相應的規則，逐漸完善政府機關信息資產的管理體系；在如何確定外包的IT業務方面，應建立一套比較通用的普遍準則，協調好與保密、知識產權保護之間的關系；最后，在合同管理方面，也應在政府采購的基礎上，建立相對統一的規范，必要時可以通過備案制等方式，把隸屬于某層次政府所有部門的IT外包合同統一要信息主管部門審定，以達到控制風險的目的。（作者單位：上海市信息化委員會）