一、電子政務實質和特征

“電子政務”是政府信息化發展的目標和結果，它的緣起既是信息技術進步的必然，更是政府再造的理性選擇。在信息時代，信息技術是最基本和最為普遍的技術手段，在人類社會生活的每一個領域、每一個方面都必然會普遍應用著信息技術，公共行政的領域也不例外。電子政務業務分為三大類：面向領導的決策支持系統（DSS）；面向公務員的內部辦公管理系統（EO）；面向公眾服務的行政審批系統（PS）。實行電子政務意味著運用電子化手段實施國家的管理工作，政府的行政管理要轉移到網絡環境下來實現。這一轉變將徹底改變口頭匯報、文本呈送和集中辦公等傳統的工作模式和議事程序，而以分布和集中相結合的數據傳輸和信息共享模式取而代之。筆者認為電子政務具有以下特征：

（1）整合性。即在綜合信息集成中發展多部門（或組織）的整合。電子政務是一個利用信息和通信技術，有效地實現行政、服務及內部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統的集合，由此解決政府機關之間缺乏協調，以及機關信息的冗余問題。

（2）實時性。信息化使時間變快，極大地提高了時間的利用效率，從而使活動的離散性減弱，連續性增強。電子政務的平臺上視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛星通信技術的深人應用使圖文信息的傳遞即實時傳遞成為現實，改變“各管一段”的任務職能分工模式，突破組織壁壘，建立“無縫隙”式的一體化工作流程，從而實現行政組織工作流程的完善。

（3）虛擬性。是指虛擬的現實或現實的虛擬，虛擬現實系統能提供動態反饋，并使數據和實時信息形象化而具有直觀性。電子政務中信息技術的發展打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，形成了虛擬的現實或現實的虛擬，從而實現行政組織信息傳遞的完善。

（4）中空化。信息化導致最高決策層能與基層的執行單位直接聯系，而使中間組織失去存在的必要性。電子政務的應用將通過加強操作執行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層，通過減少行政組織分層降低政策推行過程中信息的扭曲和損耗。

（5）數字化。任何信息都可以轉化為數字而以光速進行傳輸。電子政務的應用使得原先需要由大量人力來傳遞和處理的信息可以經由數字化設備和虛擬空間白動地進行，行政組織內外的交流和控制都變得空前便捷。

通過對以上特點的分析，可以認為電子政務通過建立一種知識化、團隊化、網絡化的工作平臺和相互協調、相互監督、相互合作的工作關系，充分凸顯以人為本的管理哲學。原來由多個部門或專業人員完成的工作任務，變成由一個人或幾個人組成的“小組”來完成，行政人員將獲得獨立解決問題的行動自主權。這樣電子政務通過技術的應用充分體現和調動人的主觀能動性，并在其中逐步完善對行政組織的支持。

二、中國行政組織現存的問題 

（1）行政職能擴張導致首長控制幅度不當與政務處理的偏失。由于行政職能不斷擴張，使得行政首長的控制幅度隨之加大。某些真正需要填密推敲、深思熟慮的政務，有時不得不由幕僚人員負責處理，以致政務與事務混淆不清。

（2）分層負責不足減低政策推行績效。目前，各行政機關之分層負責制度未能貫徹施行，導致一般行政機關對于涉及人民權益的案件，多層請示，或者各方會簽，此種分層負責不足而引發的現象，影響行政效率，降低了政府機關諸多政策的實施功效。

（3）機構重疊及冗員過多。為適應業務日增的需要，必須增設機構、單位及人員，但是功能已不存在或業務量已日漸萎縮的單位，卻難以在行政組織上裁撤、調整。組織規模龐大造成許多弊端，形成行政組織內部作業程序冗長，妨礙各部門的溝通，使得協調更為困難。

（4）政府機關之間缺乏協調。政府機關之間，存有本位主義的想法，喜歡抓權、攬權。在表面上看，行政組織是完整統一的，事實上卻是各自為政。在被動、機械的情況下依“法”辦事抹煞人的智能與創造力，養成消極、保守的態度；繁復的行政法規手續成為玩法弄權、借機牟取不法利益的工具，導致損壞政府的形象，降低公民對政府的信心。

（5）機關事權不夠確實，未能把握權責一致的原則。目前中國存在政出多門，權責不夠分明，機關之間發生互相牽制或爭功諉過的現象，貽誤時機，浪費財物。這種狀態是沒有把握權責一致的原則為組織作整體性的規劃，影響了成員的士氣，阻礙組織的健全發展。

（6）法規繁多、手續復雜、影響效率、引起民怨。行政業務性質的日趨復雜，使得組織中的人抱著不求有功、但求無過的思想，造成行政手續復雜化，行政法規層出不窮，甚至有相互抵觸的地方，行政機關常過分強調法規的重要性，導致行政人員過于執著于那些法規與手續的結果。這樣的手續和法規對公民而言成為不必要的負擔甚至障礙。

分析以上因素，DSS可以解決行政職能擴張導致首長控制幅度不當與政務處理的偏失，分層負責不足減低政策推行績效等行政組織的問題；EO可以解決機構重疊及冗員過多，政府機關之間缺乏完整統一的協調行動等行政組織的問題；PS可以解決機關事權不夠確實，未能把握權責一致的原則，法規繁多、手續復雜、影響效率、引起民怨等行政組織的問題。

三、電子政務的發展對行政組織的影響

通過以上分析我們可以看出，電子政務的發展對行政組織缺失的完善很是重要的，下面我們可以看到電子政務的漸進是如何來促進行政組織的完善。

（1）信息處理的變化與政府員工效率的提高。信息處理的變化與政府員工效率的提高可以通過技術應用型電子政務和管理信息化型電子政務建設來解決，這個階段主要是EO和PS的初步整合互動。

技術應用型電子政務，主要優先關注以下問題：實現政府辦公自動化，包括辦公手段的計算機化、網絡化，將信息技術應用于政府管理和事務處理，在網上進行政府形象展示，為政府信息發布提供新型手段。

管理信息化型電子政務建設，內涵是在技術應用基礎上，實現政府管理信息化。它的外延下限邊界是電子政務由管理主導，而非技術主導；外延的上限邊界是以優化職能、轉變職能為限，不以政府流程重組為先決條件。

管理信息化策略，除了要考慮信息技術應用策略所需要解決的全部問題之外，關注的問題還包括：從管理角度應對信息技術革命帶來的挑戰，強化政府管理職能，提高政府行政效率，在優化政府職能范圍內如何發展有效的組織體制。

管理信息化型策略與流程重組型策略，同屬狹義行政管理范疇，同屬行政體制改革指導范圍，但前者屬于科層制管理，后者屬于流程制管理，前者以政府職能轉變為指導思想，后者以政府流程再造為指導思想。

這是電子政務建設的初級階段，對行政組織完善主要是使其從科層制管理向流程制管理轉變，涉及行政組織的制度改革、行政組織的結構調整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。

（2）政府信息基礎的形成與政府業務程序改革。政府信息基礎的形成與政府業務程序改革可以通過扁平服務型電子政務和電子民主型電子政務建設來解決。這個階段主要是DSS和EO的整合互動。

扁平服務型電子政務，是指行政運行機制從科層制的職能型政府向扁平化的流程型政府轉變的電子政務，是從“以政府職能轉變”為核心的行政體制改革，發展到以政府流程重組為標志的旨在改變官僚制本身的行政體制改革，它只涉及行政體制和流程的改革。扁平服務式電子政務策略關注從政治體制改革高度認識行政體制改革，以應付信息技術革命帶來的挑戰；如何從運行機制而不光是管理角度進行行政體制改革；在電子政務中如何發展有效的組織體制；從改造官僚制的角度平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性。

電子民主型電子政務是行政體制改革與政治體制改革結合的產物。它的特點是一站式服務和運行透明化，可以不涉及政治體制改革，而只是行政體制的工具性改革。電子化民主電子政務策略關注把信息化與政治改革結合起來，使信息化起到推動民主政治建設的作用，推進政治體制改革，發展民主政治；從代議制間接民主發展到以信息網絡技術支持的直接民主，摒棄官僚制及其政治土壤。

這是電子政務建設的中級階段，對行政組織完善主要是使電子政務與行政組織之間存在一種強烈的互動關系：信息技術為行政組織的發展提供技術支持，是行政組織發展的“發動機”，進而優化行政生態環境。

四、開放的電子政務時代

開放的電子政務時代可以通過全面響應型電子政務的建設來解決。這個階段的DSS，EO和PS融合通過重新排列行政組織的管理職責和管理過程，改變“各管一段”的任務職能分工模式，突破組織壁壘，建立“無縫隙”式的一體化丁作流程。

全面響應型電子政務的基本內涵是公共管理中社會對公民個性化需求沒有時空縫隙的互動響應。為企業和公民提供服務不光是價值判斷問題，更涉及如何低成本、可操作地實現；至于涉及公民個性化需求滿足，是一個更高的、近期基本上還是一個難以實現的理想。全面響應型電子政務關注建立基于信息社會的政治文明高度上應對技術革命帶來的挑戰。重點是個人的自由而全面的發展，對政治體制的最終決定性作用；突破傳統的工具理性對政治與行政的束縛，建立更具人文色彩的可持續發展的價值標準，以更加符合和體現以人為本的人口、資源、環境、經濟社會協調發展的思想；重建公共管理的道德秩序和公民的責任意識，并創造條件實現從法治、德治到無為而治的轉變。

這是電子政務建設的高級階段，對行政組織完善主要是通過電子政務的實施使行政組織達到無縫隙響應、個性化服務的理想狀態。激勵和發揮行政人員的創造力，建立一種知識化、團隊化、網絡化的工作平臺和相互協調、相互監督、相互合作的工作關系，充分凸顯以人為本的管理哲學。

從以上論述可以看出由信息處理的變化與政府員工效率的提高，至政府信息基礎的形成與政府業務程序改革，直到開放的電子政務時代的建立是電子政務的漸進的過程也是行政組織的完善過程。