今年6月召開的全國電子政務工作座談會提出，“到2010年基本建成覆蓋全國的統一電子政務網絡”。從早期的“三網一庫”到2002年提出的政務內網和政務外網，再到目前的建設統一的電子政務網絡，可以說，國家對電子政務網絡建設的思路越來越清晰，目標越來越明確。但一涉及到各地的具體實際，操作者又往往無所適從。

    政務網絡的統一，對于實現地區和部門間的互聯互通和信息共享、防止重復建設、節約資金無疑會起到積極的作用。然而，在當前“條”“塊”分割的管理體制下，如何整合黨委、人大、政府、政協、法院和檢察院的現有網絡，形成統一的電子政務內網？各地的“塊”網絡和中央部委的“條”網絡之間如何整合？如何解決統一電子政務網絡的安全問題？這些都成為擺在操作者眼前最棘手的問題，使得很多地方的政務網絡建設陷入了“櫻桃好吃樹難栽”的境地。

    “好吃”的三個原因

    “政務網絡的統一，對于實現地區和部門間的互聯互通和信息共享、防止重復建設、節約資金無疑會起到積極的作用。” 北京大學政府管理學院張勇進博士表示，“這也是政府連續出臺文件，加大推進力度的主要原因”。

    在采訪過程中，眾多地方信息主管部門的領導也表達了與張勇進博士同樣的觀點。

    第一，通過整合各部門已有縱向網，建設統一電子政務網絡，一方面可以集中使用資源，鏟除“網絡煙囪”，減少電子政務的“部門孤島”；另一方面，統一網絡可以實現各級黨政部門的聯網，加快市直和區縣部門的橫向和縱向網絡的整合進程。這樣將有助于推動各政府部門之間的硬件資源、軟件資源和信息資源的共享。

    第二，在建設經費投入有限，信息化建設起步晚的情況下，通過建設統一網絡平臺，提高橫向網網絡質量，可以保證資金匱乏的單位依靠統一網絡平臺開展電子政務公共服務，縮短部門之間網絡差距和信息化建設差距，減少政務網絡建設經費的重復投入，并進一步節省網絡運維經費，提高政務網絡的整體安全。

    單運行費用來看，江西省信息中心主任金鋒曾算過一筆賬，單獨一個省直部門的網絡運維費每年至少需要200萬元，全省60～70家則共需要運維費一億以上，而江西省統一網絡平臺之后，每年的運維費只需要400萬元。

    第三，統一電子政務網絡建成之后，可以為各類電子政務應用系統的運行提供技術支持。統一網絡平臺，可以承載政務門戶網站群、公文流轉和網上辦公系統、“一站式”網上行政審批系統、重要政務信息資源庫、數據交換和信息共享平臺、決策支持系統、應急指揮調度系統等共性、重點和跨部門的電子政務應用系統，較快改善和加強黨政部門的管理能力、決策能力、應急處理能力、公共服務能力。 

    以數據采集為例，不同口徑的數據的采集，在網絡不互通的情況下，只能通過不同的系統進行采集。“比如社保和政府救濟，以往是通過自己的系統進行采集，現在信息共享以后，民政局和社會救助的一些部門、地稅等部門可以共享信息，避免了多口徑的重復采集。”張勇進博士說，實現采用單口徑采集之后，可以把大量的數據采集到一個采集渠道上。一方面，數據的質量比較可靠，另一方面，也大大節省了工作量，提高工作效率。

“不好做”的四個問題

    “統一政務網絡的好處，從中央到地方其實已經達成一致，但目前還存在很多亟待解決的問題。”合肥市信息化辦公室信息化推進處處長楊大寨說，“如果不能總結以往的經驗教訓，統一網絡的任務將依然非常艱巨。”

     那么，讓地方信息主管們撓頭的問題到底是什么？以下幾個方面成為他們實施過程中的難點：

    首先，電子政務網絡的“頭兒”誰來牽？

    當前，電子政務統一網絡建設中最撓頭的問題之一是政出多門，發改委、政府辦公廳、信息辦、信息產業廳、政府信息中心、經濟信息中心甚至電信運營商或者其他政府主管部門，都在不同程度上參與政務網絡平臺的建設和運維，從中央到地方還沒有形成統一的管理服務體系，沒有統一的技術規范，也沒有一致的保障力量，因此必然導致最終難以提供統一的端到端的全程服務。

    這種現象，近來在中央層面已經有所改善。國家發展和改革委員會已經正式批復由國家信息中心承擔國家電子政務外網(一期工程)項目，依托統一的國家電子政務通信傳輸網絡，負責把副省級以上的單位相接在一起。然而，對于地方政府，國家并沒有指明由哪一個部門牽頭負責政務網絡的建設和整合工作。同時，18號文又將法院和檢察院納入了統一政務網絡的范疇，這使得協調難度更大。很多電子政務專家擔心，地方政務網絡建設，可能會延續“上無司令部，下午責任人”的尷尬境地。

    其次，“條”網和“塊”網嚴重沖突。

    電子政務網絡建設存在兩條線，一條是各省、市、自治區各自建設的橫向網絡體系；另一條是各部委各自獨立建設的縱向行業管理網絡體系。這兩條線都有自己的總體規劃，但是這兩條線自成體系，沒有進行統籌兼顧，各自為政，造成縱橫分離，數據一致性缺乏保障，信息無法實現有效共享。越是到下一級行政部門，條塊分割現象越嚴重，越難實現信息的有效共享。

    具體到政務網絡的現實情況，統一電子政務網絡面臨的主要問題是已建部門專網（如金字工程的部門網絡）如何和各級政務部門的政務內網、政務外網和傳輸骨干網對接或者合并，而且保證承載系統的平穩和安全。

    再次，“政務內網”的建設方法還待明確。

    地方政府在進行電子政務建設時，很大程度上受到國家政策的影響。“政務內網”從中央到副省一級已基本明確，但是從省到市、縣、鄉鎮，究竟應該延伸到哪一級、什么建設規模，目前沒有統一規定。省一級部門的業務系統如何與下一級部門業務系統相連接，如上一級部分業務在政務內網，下一級業務系統在政務外網，中間采用了物理隔離，不能進行信息交換，業務系統該怎么建？如果都建在政務內網上，對外服務又怎么辦？都建在政務外網上，安全又怎么辦？信息安全方面的原則性的規定比較多，而矛盾性的規定也比較多，如政府信息以公開為原則，又要做到安全保密，那么到底按什么規定進行信息保密，采取什么級別的保密措施，信息安全域劃分的政策法規依據是什么？

    第四，缺乏相應的標準規范。

    統一的電子政務網絡建設，首先要有統一的標準和規范。雖然各地的電子政務網絡正在陸續建立起來，但建設思路基本上是通過相互取經而形成的。由于目前國家并沒有統一的標準和規范，如何實現已建部門專網和政務部門的內網、外網的連接？如何實現各縣市的政務網與省級政務網的互通？都還是一個問題。

    以IP地址規劃為例。IP地址規劃是跨大系統、跨部門的網絡建設的一項重要工作。它將明確各大系統的需要實現信息共享的設備在網絡中的地址設定規則。因此IP規劃的水準直接決定了共享網絡日后的發展前景。然而，到目前為止，全國還沒形成一個統一的標準。各地方通常是按照自己的情況進行規劃，這無疑為將來全國層面的統一設置了障礙。而要解決這一問題，則需要由負責組網的政府機構協調各方，共同制定的最重要的頂層規劃，這也是我國電子政務最重要的頂層設計之一。

建議：做好三方面工作

    事實上，在經過多年的摸索之后，很多地方的政務網絡建設在經歷了各自為政的發展階段之后，已經走向了統一和整合，并且總結出了不少行之有效的經驗和方法。 
    首先是建立統一的協調指導機構。“統一的網絡至今還沒有建設起來，主要的原因是在管理體制上存在問題。”原國務院辦公廳秘書局正局級政務專員陳拂曉說，電子政務網絡建設是一個跨大系統、跨部門的工程，在既沒有有效的協調機制，又沒有有效的建設組織管理單位的情況下，要想把政府、黨委、政協、人大、法院和檢查院幾大系統統一起來，幾乎是不可能的。

    早在10年前，青島市就建立了統一的電子政務網絡。在建網之前，青島市市委市政府就意識到，要建設統一的電子政務網絡平臺，首先要有一個統一的領導機構。于是，從1995年青島市就醞釀要統一電子政務建設的機構，明確責任主體，并最終在1996年初市委常委會議研究決定成立市委市政府統一的，并且是正局級規格的獨立的計算機中心。

    據該中心主任劉惠軍介紹，青島市委市政府計算機中心的職能是負責全市的電子政務的管理、統籌、協調、推進和技術支持，與電子政務有關的職能都統一在一個機構。“有功勞，都是這個機構的，出了問題，責任也是我們的，這就是權責統一的原則。”正是這樣的一個管理體制，保證了青島市統一網絡的建設，也為日后，全市統一規劃，統一軟件和系統，并能夠強制執行，提供了保障。

    其次是統一標準規范。要實現網絡的互聯互通，滿足政務的資源共享，明確統一的規范標準是基礎和保障。2006年4月，國務院信息辦政策規劃司有關領導到合肥調研統一網絡建設，發現合肥市的統一電子政務網絡平臺建設很有特色，在很多方面都有借鑒意義。其中一點，就是統一標準。

    在電子政務的網絡建設中，合肥市制定了《合肥市電子政務技術標準與規范體系》，明確了技術標準和規范。合肥市的技術標準與規范體系由兩大部分組成：標準與規范框架以及標準與規范細則，分別針對不同的使用目的。前者主要提供與系統建設相關的原則（所有系統設計需要遵循的原則）；后者是按照前者的分類方法對標準與規范的細化，主要由合肥市統一網絡的建設廠商提供。技術標準與規范體系主要內容包括六個部分：系統架構規范；互聯互通規范；資源共享規范；信息安全規范；IT管理規范；IT評估規范。 

    《合肥市電子政務技術標準與規范體系》為合肥電子政務系統提出了“整合”、“共享”的建設要求，成為統一網絡建設、運行維護、安全管理、以及未來持續發展的保障。

    第三，是充分利用公共網絡資源。電子政務的目的是惠及全民，18號文件明確電子政務外網要滿足各級政務部門、社會管理、公共服務等面向社會服務的需求。因此，電子政務所用的網絡，應該是公共網絡資源，這樣既可以有效的節約資金，又可以保證網絡的覆蓋面。

    電子政務網絡建設比較成功的廣東省，就是一個例子。廣東省在充分利用“九運會”信息網絡資源和設備以及省府大院光纖網和各地市政府網絡現有資源的基礎上，在2002年就建成了廣東省電子政務信息高速公路――廣東省電子政務網絡平臺。這個網絡平臺，在珠江三角洲，采用了2.5G密集波分復用（DWDM）寬帶通道，在粵北、粵東和粵西地區，采用了155M同步數字序列（SDH）寬帶通道，是名副其實的信息高速公路。這個網絡上聯省四套班子，下聯19個地級市和廣州、深圳兩個副省級城市，橫聯40多個省政府直屬單位。