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加強對政府網站有效組織與管理
來源: 作者: 發布時間: 2007-01-09

-----建立政府網站管理機制之我見  

自1999年啟動政府上網工程以來,各級政府都高度重視政府網站的建設,目前國家政府部門、省級政府和地市、縣級政府的政府網站擁有率均達到80%以上,這標志著政府上網工程取得了階段性的成果。隨著政府網站建設的縱深推進,政府網站的有效組織與管理問題引起人們的關注,下面就建立和完善政府網站管理機制的問題談談自己的拙見。

一、管理機制對政府網站的影響

近幾年,政府網站建設發展速度很快,發展速度快是好事,但需要解決好政府網站可持續發展的問題。目前,在政府網站的組織與管理方面存在一些問題和弊端,比較突出的問題:一是組織體系問題。政府網站應該有誰來管的問題至今還沒有明確的定論,據筆者了解,政府網站的隸屬關系比較復雜,如地方政府級的網站有的歸黨委口的某個部門管理,有的歸政府口的辦公廳(室)或發改委,或信息辦,或政府所轄的信息中心管理;政府部門網站有的歸辦公室或內部所轄的秘書部門,或法制部門,或政工部門,或技術部門,或信息中心管理,還有的外包給專業公司管理。中國的管理體制是強權機制,事權歸誰就誰說了算,這種多口和上下不對口的組織管理機制,對政府網站體系有序健康的發展是不利的。二是發展方式問題。前幾年,政府網站的建設處于啟動階段,建設者的自發性比較強,但網站建設起來以后,如何維持網站的生存和發展成了問題,例如曾一度出現了政府網站“沉睡”現象,引起公眾的不滿和媒體的呼吁。然而“喚醒”網站又的確給建設者增加了壓力和難題,如信息資源供給問題、共享問題、互動服務的響應問題、在線辦事服務的協調問題、運行經費的落實問題以及人力資源的調配問題等等,于是在政府網站的建設方式上又出現了“市場化是個筐,有了問題往里裝”的傾向,由此也引發了政府網站是否外包的爭議。這種管理的無序現象并不奇怪,其實質是“機制”缺失或缺陷的反應。因此說,沒有科學的管理機制很難保障政府網站的正常運行。三是建設績效問題。最近,有家機構的研究報告在調查分析了我國不同地區政府網站績效的現狀后,得出了政府網站績效與地區經濟發展基礎沒有直接關系的結論,并指出政府的重視程度對網站的績效有直接影響。在這里不去討論這個觀點的立論問題,但可以借助這個結論說明我國各級政府對政府網站的績效是高度重視的。政府網站的績效是指其功能目標實現的程度,從系統管理的角度分析,系統功能目標的實現是“機制”作用的結果,較為理想的狀態是其管理機制能為系統功能的實現做出貢獻。從目前我國政府網站整體的績效水平來看,距離功能服務目標的實現還有不小的差距,不論是經濟發達地區還是欠發達地區都應當把提升政府網站的績效水平作為建設和發展的目標。因此,各級政府和政府網站的建設者應當高度重視“機制”的作用,把建立和完善政府網站的管理機制作為工作重點抓實抓好。

二、對建立政府網站管理機制的認識  

政府網站是電子政務建設的主重抓手,作為政府的公共服務平臺,其基本功能的定位包括政務公開、公眾參與和在線辦事等三大服務,政府網站的建設是系統工程,需要建立一套適應這一系統的管理機制來保障功能目標的實現。

建立政府網站管理機制必須從實際出發,首先是確定政府網站的組織化狀態。所謂組織化狀態是指結構和運行兩個層次的組織和活動形態,結構主要是指組織機構及職能,包括管理體制、機構組成、崗位設置、職責范圍、責任分工等組織結構的要素。運行主要指組織機構的具體活動內容,包括網絡通訊、信息資源開發利用、應用系統開發和設計、政策法規和制度實施以及人力資源開發等多方面活動內容。只有確定了政府網站的組織化狀態,才能研究和設計與組織化狀態相關聯的機制問題。因為組織化狀態是“實體”的有形概念,機制則是無形的,是組織化狀態表現出來的特征,是對組織化狀態的活動內容與方式的反應能力。我們發現有些建設單位缺乏管理意識,只管投資建網站,但對網站的組織化狀態缺乏研究和了解,這種狀況是不正常的。缺乏組織化的活動是無序的活動,組織化狀態是機制的支撐,所以確定組織化狀態是建立管理機制的前提。二是設計政府網站管理機制體系。根據系統的功能原理,一個系統中同時存在多種機制,這些機制共同構成機制體系。政府網站的管理機制要依據系統功能設計為前提,對應該有的機制進行選擇與確定,形成多個機制構成的機制體系。機制體系的確定要有的放矢的進行選擇,包括對管理機制類別的選擇和對相互排斥的機制進行權衡,從而做出抉擇。要注意防止不好的“機制”的產生,對已確定建立的“機制”要從有利于系統功能實現的角度,把握好其產生作用的程度與范圍。三是要打破常規創新機制。政府網站是在我國政治體制改革過程中產生來的新生事物,它的生長特點既有體制改革新機制的特征,又存在傳統體制舊機制的影響,這就決定了對政府網站管理機制的設計,一方面要積極的順應政府體制改革的發展趨勢,另一方面還要積極有效地去消除傳統體制的影響。因此,建立政府網站的管理機制要樹立創新意識,創新機制要不斷接受環境的信息,并且在不斷的建設中創新。

三、對政府網站管理機制建設內容的見解

建立政府網站管理機制的目的是為了保障三大服務功能的實現。根據政府網站的建設實踐和活動規律,建立管理機制體系的基本內容應包括:管理體制、組織機構、推進協調機制、業務外包機制、運行維護機制和績效激勵機制等方面的構成要素。下面僅對各要素的建設內容談談自己的見解:

(一)管理體制。目前,各地政府網站的隸屬關系復雜,沒有實現歸口管理,由于組織體制關系不統一,管理政府網站的事權關系比較混亂,這種現狀很不利于管理機制的建立。建立統一的政府網站管理體制關系是建立管理機制的基礎,政府是政府網站建設的主體,是政府在互聯網上建立的公共服務平臺,它的形態和作用可以類同近幾年出現的政府行政審批服務中心、行政經費結算中心、人事管理服務中心等新的機構,都是政府為履行職能業務,轉變服務方式所采取的一種創新的組織形式,其活動內容都屬于政府行為。因此,政府網站的管理體制關系應統一納入政府行政管理序列。

(二)組織機構。政府網站具有電子政務專業性的特點和相對獨立的結構形態及功能特征,對政府網站的組織與活動,需要建立專門的組織機構對其進行管理。根據網站的活動規律,其機構內部需設立策劃設計、網絡通訊、數據維護、信息采編、應用協調和外協采購等業務崗位和職能,其構成人員應選用具有技術和政務雙重知識的復合型人才。鑒于政府網站的建設體系由主站和子站組成,主網站與子網站之間需要建立內部聯系,可由此構成政府網站業務系統的組織體系。

(三)推進協調機制。我國政府網站建設起步比較早,但是,由于缺乏電子政務基礎的支撐,功能服務受到環境和條件的限制,需要建立推進協調機制。建立推進協調機制的核心內容是統一規劃、統一部署,并保障網站建設與電子政務進程的同步。政府網站是電子政務的組成部分,作為電子政務建設的主要抓手,其建設方向和建設內容必須服從電子政務建設和發展的總體規劃。因此,政府網站的建設和發展應該列為電子政務建設和發展規劃的重要內容,必須在整體規劃的指導下制定政府網站的建設目標和實施方案。實現政府網站三大服務功能的關鍵在于政府職能部門的支持和響應程度,因此,網站的建設活動要與對政府部門的發動做統一部署,并將其建設計劃和任務納入政務督查范圍,同時賦予政府網站管理機構調度和協調職能。

(四)業務外包機制。當前,對政府網站建設外包的問題頗有爭議,有人認為外國能把網站外包,我們為什么不能外包?但這種推理過于簡單,每個國家都有自己的國情和地情,政府網站的建設和管理方式不能生搬硬套。本人認為:政府網站是科學技術與政務活動結合的一個載體,其服務功能的實現離不開技術的支持和政務的參與,政府作為行政管理機構不可能包攬政府網站的全部建設內容,需要建立業務外包機制,對其建設內容進行科學合理的分工。根據本人的工作實踐和認識,原則上以技術項目為主導的建設內容,如網絡基礎設施、系統安全設施、應用系統軟件開發等可采取外包的方式;以政務內容為主導的建設內容,如網站資源目錄和頁面策劃設計、信息內容的采集與編輯、公眾參與和在線辦事服務項目的組織與實施、網站的日常管理與對外業務協調等不易外包,應由政府網站管理機構自身承擔。綜上所述,建立業務外包機制的關鍵問題是分清業務外包的范圍和內容。

(五)運行維護機制。政府網站的運行維護是網站建設的重要組成部分,一般情況下,政府網站的一次性建設投資比較容易解決,而日常運行維護經費則難于落實,因為運行維護費要占用政府行政包干經費,這種情況在我國地市級和縣級所轄的政府網站比較普遍。因此,有人主張將政府網站的運行維護工作交給市場進行外包。本人認為:網站的運行維護不是一般的物理維修的概念,網站的運行維護內容由網絡設施裝備的運行和功能服務業務的活動兩大部分構成,后者的實質內容是實現網站服務功能的工作機制(包括信息采集、編輯和發布以及公眾參與、在線辦事的服務保障),它與電子政務活動和應用有著緊密的聯系,是電子政務活動工作鏈的組成部分,所以網站業務活動的運行維護不易采取外包的方式。為了保障政府網站與電子政務活動的有機聯系,其運行維護工作應當由政府網站管理機構負責管理。政府網站的運行維護費應納入政府經費預算,降低運行維護成本的有效途徑是對信息資源進行整合,遏止重復建設,同時強化內部管理,減少不必要的機構、人員和開支。

(六)績效激勵機制。近幾年,對政府網站的評估活動和評估標準門類繁多,而且都是企業進行操作,此類評估對政府網站建設有一定的促進作用。但是,由于評估結果與網站建設者的利益沒有掛鉤,其激勵作用不明顯。隨著電子政務的縱深推進,政府網站的績效水平已成為政府現代服務能力的標志,也是政府競爭能力的體現。因此,對政府網站的績效水平進行評估,可以激勵政府和政府部門轉變服務職能和服務方式,提高行政能力,此項工作應納入政府工作的考評體系。
 
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