電子政務的過程是一個深入變革的過程，既包括政府業務工作的流程再造，也包括信息化建設機制的創新。江蘇工商管理信息化的BOT模式為我國不斷開展的電子政務建設探索了一條新的模式，但也提出了一些值得思考的問題。 

在全國第一個實現省、市、縣、所四級聯網，將網絡聯通到全省765個工商所；內容規范化的業務軟件全部開發完成，通過數據初始化和新業務軟件的使用形成較為規范完整的動態的全省業務數據庫，并形成工商部門掌握的經濟戶口和企業信用兩個主題數據庫，形成一個完整可用的、動態實時更新的信息管理系統。江蘇工商管理信息化項目從規劃到建成僅用了短短兩年的時間，這一速度讓全國的同行矚目和羨慕。

江蘇工商信息系統建設速度如此之快，與其創新的信息化建設機制密不可分，他們大膽引入BOT的市場投資經營模式，既解決了信息化建設上投資不足和技術力量薄弱等長期困擾政府部門的問題，也為企業投資開發利用政府部門的信息資源探索了新模式。

中信國安集團和創維集團的參與使江蘇工商信息化以超常規的速度發展。三年多過去了，江蘇工商信息化取得了長足的進步，但隨著政策、市場環境的變化，項目當初設計的企業退出機制也面臨著新的考驗。

“三網三庫一中心”為框架

江蘇省工商系統信息化始于2000年6月，江蘇省工商行政管理局成立了信息化領導小組，負責全省工商系統的信息化建設的領導和協調工作。領導小組根據國家工商總局建立全國統一的“工商行政管理業務網絡系統”的總體要求，結合江蘇省工商局的具體業務需要，組織專家研究制定了江蘇工商信息化系統“三網三庫一中心”的總體規劃。“三網”即內部業務網、外部服務網、協作網；“三庫”指與“三網”相對應的數據庫；“一中心”指企業電子身份認證中心。

在兩年多的時間里江蘇工商局迅速完成了網絡基礎建設、軟件推廣應用、數據庫建設。網絡建設是工商業務信息化的基礎，目前江蘇已經完成了工商系統內部的全省統一的網絡，包括15個市局、138個縣（區）、770個工商所，省局的各種信息可以很快地傳遞到市縣級工商部門，基層的信息也能夠及時地回到省局，通過這個網絡把業務高速連接起來。

自2002年下半年江蘇工商系統開始推廣各種應用，到目前為止，內網上的各種業務軟件獲得大面積的推廣、使用，工商系統7大業務的絕大部分業務處理均可通過內網進行，OA系統也已全面使用。已經形成了一整套的業務管理軟件，主要集中在兩項：一是工商系統行政管理軟件，主要對業務流程進行規范；另一個是經濟戶口管理系統，把企業作為戶口進行管理，是網絡平臺上的戶口管理，包括登記、檢查、處罰、獎勵等工作，通過網絡把信息連接起來，每一個戶口都有完整的信息記錄。在省、市、縣登記的各類企業信息，可以通過網絡查詢。外網信息服務網站已于2002年10月份投入正式運行，省局、蘇錫常等地市電子政務網站已于2003年12月建成并投入運行，網上年檢等業務已在其上正常開展。

應用的核心是數據，并且要求數據準確。江蘇工商系統花了相當長時間，在系統運行之前，通過初始化錄入，把所有的企業信息錄入數據庫。而在項目試點開始之后，又通過新業務軟件源源不斷產生了大量的數據，初步形成較為規范完整的動態的全省業務數據庫，并生成工商部門掌握的經濟戶口和企業信用兩個主題數據庫，省內71萬家企業和140多萬個工商戶的登記信息、經營狀況，以及變更信息，包括獎勵信息、處罰信息，都已經完整地記錄在整個數據庫中。

可以說經過近三年的努力，一個完整可用的、動態實時更新的信息管理系統已經建成，為將來的“誠信江蘇”打下牢靠的基礎。

BOT解決技術和投資難題

長期以來，擋在政府信息化面前的有三大難題：思想意識落后、資金投入少、技術力量薄弱。如果說“思想意識落后”可以通過政府機構自身解決，那么BOT（指私營機構參與國家公共基礎設施項目，并與政府機構形成一種“伙伴”關系）不失為解決投資和技術問題的有效方式。江蘇工商局大膽嘗試BOT方式，吸納商業資本合作建設工商管理信息系統，在系統建成之后通過合作運營獲得利潤回報投資方。

據江蘇省工商行政管理局信息中心石高平主任介紹，中信國安集團和創維集團成為江蘇工商局BOT模式的合作方，該項目由創維集團和中信國安集團投資，項目建設由雙方成立的合資公司承擔，運營則要交給另外一家熟悉工商系統運作的企業來完成，即投資、建設、運營完全分開。這樣做可以解決政府電子政務技術人才短缺、投資壓力大的難題，同時由于政府掌握大量的信息資源，如果能夠為企業所用就可最大化地服務社會，但是政府部門利用資源進行經營是肯定不行的，企業介入則比較合適。2001年4月中信國安集團和創維集團在江蘇南京共同投資注冊了江蘇國安創維信息產業有限責任公司（簡稱國創公司），作為系統建設的總集成商。到目前為止，中信國安集團和創維集團為江蘇工商信息化系統建設投入的資金累計達約1.5億元人民幣。

在中信國安集團和創維集團的參與下，江蘇工商信息化項目迅速建成。為了在系統建成之后，順利開展外網應用和服務，2001年11月，國創公司受中信國安集團和創維集團委托同江蘇省工商行政管理咨詢服務中心共同出資組建江蘇省工商企業在線科技有限公司，負責外網信息服務的運營工作，以期逐步收回投資。根據當初的設想，在線公司利用數字化工商帶來的信息成果，充分服務于企業和社會。并搭建起企業信用信息服務平臺，發展江蘇省企業成為會員用戶，并以此為基礎，逐步拓展省內、外其他用戶。在線公司共有三種贏利模式：

1．發放身份認證證書。在開展外部服務網網上工商業務（如網上年檢、網上變更、網上登記等）的同時，通過工商系統向全省工商企業用戶發放企業身份認證證書（封裝在Key中），它相當于企業電子營業執照，為業務系統提供身份認證、數字簽名、加密通信等基本功能，是企業網上登記、網上查詢、網上交易等網上工商業務和網上作業的安全基礎。

2．發展網站會員，收取會員年費。在法律法規允許的范圍內，整合內網有效數據資源，通過外部服務網信息服務網站提供企業登記信息查詢服務以及工商政務信息服務，以此為基礎，在企業自愿的前提下，主要通過工商系統向全省工商企業用戶及社會用戶發展網站會員，收取會員年費。

3．其他增值服務。通過不斷完善外部服務網的內容，為企業提供增值服務，同時以商業化的運作逐步發展電子商務交易以及其他業務。

根據“三網三庫一中心”的總體架構，江蘇省工商局會同國創公司、在線公司歷經廣泛調研、設計、論證、招標建設等階段的大量工作，于2002年10月份建成江蘇工商身份認證系統（簡稱工商江蘇CA系統），并于同期在試點地市（江蘇省常州市）工商局開通了電子政務網站，提供網上年檢應用服務。試點期間，常州市的近1000家企業領取了E-Key電子證照，并利用其提供的身份認證、數字簽名等功能安全、順利地實現了網上年檢，取得了良好的效果，據事后組織企業進行的座談等形式的調查顯示，參與試點的絕大部分企業均認為網上年檢開展得較好，比之傳統年檢方式更為快捷、方便、透明。

可以說至2003年初，整個信息化項目進展比較順利，江蘇工商信息化項目基本建成，在線公司的運營也按照當初的設想順利運行。

“工商在線”遭遇政策風險

然而由于我國“電子簽名法”沒有實施，電子商務的CA認證沒有定論。行業CA與地方CA出現了矛盾。在工商江蘇CA系統設計、建設、試點期間，江蘇省委機要局也在籌建江蘇省電子商務CA中心。省委機要局及省國密辦認為工商江蘇CA中心與省里籌建的CA中心相沖突，要求停止工商江蘇CA中心項目，雙方多次協商均沒有取得完全一致的意見。省國密辦于2003年初要求工商江蘇CA系統的建設商停止了對該項目的技術支持，并于當年2月份要求省工商局停止E-Key發行工作。迫于此種壓力，2003年2月底，常州網上年檢及電子營業執照發行試點項目宣布暫停。

另一方面，今年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》將實施，我國還會在不遠的將來為政務信息公開立法。按照這兩部法規，工商登記信息屬于必須無償公開的內容，在這種情況下，在線公司的第二種贏利模式“發展會員，有償工商登記信息查詢”也應該在政務公開的范圍內，不應該繼續收費。使在線公司的另一項業務也受到影響。

“根據原來我們與中信國安集團和創維集團設計，希望利用工商的資源，與國安創維組建共同運營公司，來解決網絡的運行費用，通過為企業提供有償服務，把運營成本和投資回收，但從目前實際情況看，在中國大環境下帶來意想不到的困難。”談起工商企業在線公司的未來發展，江蘇工商行政管理局楊衛東副局長認為面臨著四個方面的困境：首先是政策法規上的困難。目前工商企業在線公司發布的信息只是工商采集信息的一部分，可以說是基本資料。但是企業更關心的資料，比如財務數據，這些涉及到企業經營的數據能否對外公開發布、供社會查詢，是否涉及商業機密，沒有法律上的界定，所以暫時不能發布。并且由于“三網”中的協作網沒有建成，工商采集的信息從信用數據角度講也存在先天不足，沒有稅務、海關、銀行等其他部門的數據。其次，盡管社會對于征信越來越關心，但江蘇工商企業在線公司尚不具備這樣的能力。現在在線公司是一家科技公司的架構，不能提供資信調查、信用評估類服務。第三，來自市場環境的壓力，中國征信市場發育很不完善，企業對征信服務不關心。江蘇工商企業在線系統從2002年10月開通，點擊也有幾十萬次，原來設想，企業用戶在進行商務交易的時候，可以查一下資產、負債等情況，評估交易風險，但目前雖然也有幾千的會員，真正關心信用的不多。第四，還有一個潛在的困難，國家重視信用市場，政府就會推動扶持信用公司，上海市扶持了一家資信公司。江蘇要建立“誠信江蘇”、“誠信蘇州”、“誠信常州”，也可能扶持資信公司，但不一定會扶持工商企業在線。“如果按照目前公司的做法，走下去是死路一條。”楊衛東副局長對工商企業在線未來的發展給出了很并不樂觀的預測。

工商企業在線出路在哪兒？

如上所述依靠發展會員和發放CA身份證書兩條路都充滿困難，據工商企業在線總經理凌小鶯女士介紹，2003年的目標是發展會員3萬個，但實際只完成了3000多個，目前的情況實在不樂觀。那江蘇工商企業在線該如何辦呢？

江蘇工商信息化項目啟動初期，根據雙方溝通，工商局與國創共同經營工商企業在線，當時有很多好的設想：利用工商局的數據庫資源經營，搭建一個網站平臺，為用戶提供安全的電子身份認證，在這個平臺可以提供很多增值信息服務，包括電子商務交易、查詢產品真偽。所以最重要的是，工商企業在線還應該發展增值業務，讓企業感覺到這個網站對于企業真正有幫助，才能發展起來。

對于未來的發展，楊衛東副局長為工商企業在線公司指出了分三步走之路。現在有利的條件是國家重視征信，征信市場會逐漸發展，國外這個市場是很發達的，包括資信評定、信用調查、甚至是欠款的追繳。其實工商企業在線可以利用工商資源來做這項業務，前景是不錯的。他認為工商企業在線的發展第一步是先有數據庫，就是工商局提供的；第二步是征信，采集方方面面的信息，工商局也可以提供支持，但這些信息不僅僅是工商信息，因為工商信息大部分是處罰信息，對于信用不是最重要的，最重要的是交易過程中的履約等信息；第三步是建立數學模型，推出自己的信用產品，信用報告、資信評估等。因為工商登記的部分信息也不一定準確，通過這些數據的使用，也可以修正數據的真偽，進入良性循環。在線公司應該依靠現有條件，工商龐大數據庫是一個獨享資源，利用這個數據庫發展業務。

江蘇工商企業在線公司許一新董事長也希望公司能夠加強增值服務。她指出，目前“工商企業在線”的狀況很難用簡單的好與不好來評價，對于公司的發展前景，她抱有很大希望，但是目前又的確遇到很大的困境。她希望“工商企業在線”能夠長久的持續經營，而且在市場化運作上多下功夫，把內容、服務做好。“工商企業在線”如果通過對自身經營和服務的不斷完善，讓江蘇省的企業甚至是全國其他地區的企業能夠主動地對這個網站服務產生需求，購買這個網站所提供的增值信息服務，產生大量的會員企業，是很有前景的。

江蘇工商企業在線總經理凌小鶯女士則對未來有著謹慎的構想，2004年她希望不斷提高網站的服務內容和服務質量，尋求更多的增值服務；同時加大市場化運作力度，增加會員征集；由于投資回收可能是一個比較長的過程，她也希望建立一支比較強的技術隊伍，為其他政府或企業承接信息化項目，以增加公司的收入。

BOT需要企業投資退出機制

BOT是一種很好的電子政務建設模式，政府信息化項目實施得非常快，以江蘇工商局項目為例，原來設想是分步建設，省與市先聯網，然后是市與縣相聯，再與工商所相聯。有了社會投資介入，資金一下子到位，一步就實現了省、市、縣與工商所四級相聯。而電子政務項目只靠財政建設有困難，也很難建好，除非像銀行、稅務、海關那樣大資金投入。但是這種模式最大的問題就是必須考慮企業的退出機制，政府拿什么回報參與投資和建設的企業。

就目前的情況來看，江蘇工商企業在線的經營很難在短時間內為國安和創維收回資金。總結這個項目的教訓，楊衛東副局長認為，在當初設計資金回收模式時，從國安與創維來看，應該把握好自己的實力，有多大的能力承擔多大的責任，承擔多大的風險；從江蘇工商局來說，由于中國處于轉型期，變化的東西是一個部門所不能左右的，所以政府應該把握好政府、國家的政策環境，為企業收回投資創造穩定的有利條件。

但不管怎么說BOT模式是一種可以借鑒的電子政務建設模式，其他國家和地區的政府也常用到。我國的香港特別行政區政府在建設“電子政府”的時候，通過競標，和記和HP獲得了“公眾服務電子化”計劃從2000年至2004年共5年的專營權，在此期間，政府不允許其他機構建設類似公共服務平臺。5年之后，政府將進行該項目的新的投資招標。因此他們肯定會努力實現5年內在市民中建立其形象，使之成為公共電子服務的熱門網站。同時，他們也能夠在這個網站上提供相關的商業服務，以回收資金。這些先進的經驗值得國內其他地區借鑒。但不管采用什么樣的方式，BOT模式建設電子政務的企業投資的退出機制必須考慮清楚，必須有完善的思路。

電子政務政策環境要完善

實際上CA認證最大的一個問題是，行業CA與地區CA沒有討論清，電子版的工商營業執照工商總局沒有政策，所以有些地方已經開始做。從江蘇工商信息化的實踐來看，在推行電子政務的過程中，還有一些法律上的瓶頸，如書式文書和電子文書、電子簽名和書式簽名的法律效力等問題，束縛了信息化發展。

受上述問題影響，今年江蘇省工商系統開展的全省網上年檢項目不得不采用安全性較差的“軟認證”方式（注：“軟認證”是江蘇省工商局內部的一個名詞，意指用戶通過網上填寫一些自身身份資料，經網站應用軟件將之與工商業務數據庫原始記錄比對無誤后獲得注冊號和密碼，憑此注冊號和密碼登錄受控系統進行業務操作的認證方式。它是一種“共享秘密”式的認證方式。）眾所周知，由于密碼的脆弱性和易受攻擊，這種方式的安全性較差，并且無法提供數字簽名等基本功能。

楊衛東副局長也認為電子政務是一個系統工程，它是一個變革的過程，這其中涉及到政府的各個部門，比如說江蘇工商行政管理局當初設計的“三網”中的“協作網”至今沒有進展，這就會影響到電子政務的深度和效果。從江蘇的經驗看，電子政務首先思想認識需要深化，要把信息化的過程看成是變革的過程，信息化應該帶來組織結構、運行模式變革，優化流程，整合業務，而現在只是簡單地把業務搬到網上，是簡單的電子化“復制”。但這種整合又是一項系統工程，可能涉及到其他部門，需要整個政府部門統一協調。信息化的過程，第一步是解決自身效率，第二步是解決政府之間互動，第三步是改善為公眾服務。

不管怎么說，電子政務的過程是一個深入變革的過程，既包括政府業務的變革流程再造，也包括信息化建設機制的創新。江蘇工商管理信息化的BOT模式為我國不斷開展的電子政務建設探索了一種新的模式。