國家審計署在2006年底公布的《2006年第5號(總第17號)42個部門單位2005年度預算執行審計結果公告》中，批露了信息化項目資金違規使用情況，42個部門中的7個部門或多或少地存在資金使用不當情況，其中資金挪用、閑置、重復建設的“黑洞”令人觸目驚心。 

審計報告表明：在2002年至2005年間，海關總署科技發展司利用承擔組織海關業務系統的開發、推廣應用以及聯系指導信息中心的職務便利，全司人員按職務等級每月從即刻奈公司收取金額不等的“勞務費”，共計141.48 萬元。 

此外，“金土工程”一期也多申報概算4180.34萬元。在財政部教科文司與教育部財務司共同建設“中國教育經濟信息網”過程中，截至2005年末，扣除仍在執行中的合同未付款706.2萬元外，尚有結存資金6749.83萬元未明確用途，占該項目經費撥款的33.75%。 

從140多萬元到4100多萬元再到6700多萬元，中國政府信息化項目中違規資金的數量之大、年度跨度之大、隱蔽性之強，都是審計報告中前所未有的。 

從1993年的“金卡工程”算起，我國信息化建設穩步發展，進入快車道，出臺了多項法律、法規，并于2002年的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》(以下簡稱“17號文”)中提出了“兩網、四庫、十二金”的建設任務。 

上個世紀90年代初到現在，電子政務一直是我國信息化投資熱點。計世資訊的數據顯示：2005年里，中國政府行業IT投入保持了16.9%的增長速度，總規模達到477.5億元；2006年政府行業IT總投資額估計達到539.7億元。 

但是，隨著國家信息化投資越來越大，有些信息化項目的資金“黑洞”卻如“附骨之蛆”。專家指出，信息化資金項目漏洞來源于信息化項目脆弱的監管體系。“17號文”曾提出要“保證建設和運行資金”，并提出了具體的指導意見，但在信息化建設中卻少有相關制度出臺。 

“十一五”已經開局，信息化即將迎來更大的浪潮，堵住資金“黑洞”，迫在眉睫。 

三大“怪現狀” 

怪現狀之一：豪華版電子政務 

幾年前，我國某地市級政府申報了五大班子聯網項目，原國務院辦公廳政務專員電子政務專家陳拂曉作為專家組成員參與了這個項目的論證。在論證過程中，陳拂曉發現，這個項目中每個結點都安排了雙機熱備，項目整體造價1000多萬元。 

“一臺交換機在當時是160萬元，平均無故障運行時間是14年，在一個地市級政府的網絡搭建中，一個結點備一臺交換機足矣，為什么還要多花好幾百萬元呢？”在專家論證會上，陳拂曉強烈質疑。 

但他提出的這個問題，之后卻不了了之了。 

在《2006年～2020年國家信息化發展戰略》中，我國提出要建立電子政務規劃、預算、審批、評估綜合協調機制。2006年6月，在全國電子政務工作座談會上，國務院有關領導指出，重電子輕政務是電子政務建設中的突出問題。有些地方不惜重金購買貴重設備，不斷地報廢舊設備、上新設備，花錢大手大腳，大量的新設備投入造成了巨大的浪費，而發揮的效果卻不盡如人意。 

專家將這種怪現狀形象地稱為“豪華電子政務”，其根本特征是信息化基礎建設不以應用為出發點，而是把資金投入和技術超前作為依據，一個項目動輒上千萬元，甚至上億元。 

2003年11月4日，聯合國在《2003年世界公共領域報告》中發表了對各國“電子政府”的評價，在169個國家中，中國位列第74位。從這個報告中可以看出，我國的電子政務建設確實需要迎頭趕上，但這種追趕是用錢“砸”就能實現的嗎？ 

癥結:盲目追逐“領先”技術和重資金投入，會使電子政務背離了“提高政府社會管理能力與公共服務水平”的本質。 

怪現狀之二：重復立項、逃避立項 

“金土工程”是“后金字工程”的信息化項目代表之一，2006年11月，“金土工程”正式啟動，一期投資一億元左右。然而，審計署針對國土資源部2005年度預算執行的審計結果表明：2005年，國土資源部信息中心申報“金土工程”一期建設項目，國家發改委批復可行性研究報告投資估算1.05億元，財政部已下達了預算8000萬元。而“金土工程”的有些建設內容與國土資源大調查專項“數字國土工程”基本相同，存在資源浪費、重復申報的問題。“金土工程”一期多申報概算4180.34萬元。 

4000多萬元從何而來？ 

審計署并沒有明確地給出答案。但在記者采訪過程中，多位專家和政府官員都表示，相比傳統的項目建設，信息化還是一個新領域，技術新、經驗少，相關部門對信息化項目的把握能力比較欠缺。目前，信息化項目投資部門多，大都握有信息化專項資金，彼此之間缺乏共享體系。 

再加上一個信息化項目申報期少則半年，多則一兩年，為了保險起見，許多單位拿著同一項目去多個部委“死磕”。而在地方，有些“領導工程”為了趕時間，甚至逃避立項，回避招標，資金漏洞頻出。 

癥結:信息化投資多出口，項目缺乏統一“司令部”是資金浪費的關鍵。無論是國家部委信息化投資主體，還是落實信息化項目的地方政府，都應該加強統一的信息化投資體系，捂緊“錢袋子”。 

怪現狀之三：半天即完成專家驗收 

信息化項目的驗收階段是對信息化建設的全面考核，但是走過場、重形式正在成為某些驗收會的癥結。 

2006年9月，記者曾親歷了某部委數據平臺項目的專家驗收會。會議的流程是：每個到會的專家發上厚厚一撂資料，先由領導講話，接著項目組報告項目建設過程，然后組織專家到現場“觀摩”，十幾平米的機房擠滿了人，前面的看屏幕，后面的看熱鬧。各個現場輪流走了一遍，專家們就算完成了現場驗收任務。 

短暫的專家發言后，工作人員就招呼專家們吃飯，一個上千萬元的項目驗收短短半天即宣告結束。“半米高的資料半天之內就要看完，用戶報告、財務審計報告一概沒有，有的項目驗收確實馬虎。”一位不愿意透露姓名的專家說。 

目前，在政府信息化項目的驗收中，行之有效的規范體系、驗收程序有待進一步完善。此外，由于信息化專家的缺乏，專家組成員組成也比較單一，有的專家橫跨好幾個行業，疲于各種驗收會。 

有過這種經歷的陳拂曉認為，問題的關鍵在于信息化的整個項目過程中，找不著責任人――一把手不承擔責任，項目的執行單位也不承擔法律責任，專家驗收更談不上機制約束。在技術上又缺乏IT審計、績效評估體系，致使驗收成為信息化項目中最為薄弱的環節。 

癥結：沒有責任人體系，驗收敷衍了事，“你好我好”，源頭缺乏對資金“黑洞”的考核，或者“睜一只眼，閉一只眼”，資金“黑洞”越來越大。 

“2006年的審計結果只是揭開了冰山一角，信息化項目中的‘黑洞’開始暴露在公眾視野中。”專家們認為，黑洞背后體現了信息化政府監管的缺失、管理體制的缺失、法律法規的缺失。在信息化越來越融入到政府行政體制改革的今天，堵住漏洞、斬斷黑手已經不能再等了。

審批“司令部”缺位 

那么，這些信息化資金漏洞難道就無法解決嗎？ 

陳拂曉認為，要堵住源頭，從項目立項起就應牢牢捂緊“錢袋子”。這不僅需要有嚴格的審批制度，更為關鍵的是從國家層面建立統一的信息化項目管理體系。 

以我國目前的財政體系來看，我國的信息化項目由各個部委牽頭，各部委自行掌握信息化投資資金。以農村信息化為例，國家發改委、科技部、商務部、信息產業部等部委都有著對新農村信息化建設的專項資金。那么，如何利用好這些資金，將其發揮更大的效用呢？ 

“政府信息化呼喚‘司令部’，只有建立起統一的信息化項目投資和管理體系，才能從源頭上治理資金的濫用。”陳拂曉說。 

在政府信息化投資體系中，地方財政是重要的一級。國家審計署信息辦主任周德銘說，這兩年審計署將加強電子政務建設資金投入的審計和監督，以及加強中央對地方轉移支付資金的監管，“每年有數萬億元資金從中央下撥到地方，如何執行，執行得怎么樣，這需要審計”。 

計世資訊數據顯示，2006年政府IT投資仍然是地方財政唱主角，所占比例進一步擴大，達到86.85%，增長率達到14.4%，而中央財政的增長率僅為4.7%。在國家信息化項目整體管理體系尚未出臺前，地方財政將是把握資金流向的重要關口。 

2000年，廣州市財政局和信息化辦公室聯手進行信息化項目審核，電子政務項目立項只有當項目審核信息辦通過了，財政局才會撥錢。2005年，廣州市信息辦和財政局兩家出臺了關于財政投資信息化審批的意見，將信息化項目審批提高到文件規范的高度。2007年，廣州預計建設信息化項目100多個，初期投入5億元。 

“財政整頓后，沒有立項就拿不到錢，立項審批透明化，從出口就把黑洞卡死了。”廣州市信息辦副主任唐望生說。有的部門曾想花幾百萬元上線視頻會議系統，但由于項目沒有經過信息辦審批，因此拿不到錢。 

項目審核的統一將廣州市信息辦推向了前臺，信息辦發揮了重要職能作用，與財政結合加強了信息化項目的源頭治理。然而，記者在各地采訪時，仍看到很多地方信息辦正在“邊緣化”，只論證信息化項目技術，而不牽扯資金投入。在一些城市，記者詢問信息辦負責人2007年的信息化項目投資是多少？負責人往往表示，各個部門的信息化項目都是自己建的，直接找財政要錢，根本不和信息辦打招呼。每年的信息化重點項目是什么、投資多少，信息辦很難知道。 

地方政府是源頭治理的前線。如果地方信息化項目不能統一體系，信息化投入資金不審計、不盤算，那么黑洞究竟有多大，很難有人知道。 

急需問責制度 

在信息化項目過程控制中，招投標、驗收環節存在的漏洞是一個個“黑手”。那么，如何斬斷這些黑手呢？ 

專家認為，當務之急是建立起責任人負責制，在信息化項目中指定責任人，對項目成敗承擔一定責任。責任重大了，誰也不敢對過程控制有半點馬虎。 

責任人的缺失暴露出信息化項目中管理體制的薄弱，“有的建設項目一旦失敗，責任人要承擔法律責任。而在信息化項目體系中，居然找不到責任人。在這樣的管理體系下，專家驗證也脆弱不堪，成了失敗項目的擋箭牌。”陳拂曉尖銳地指出。在美國，對于政府IT投資曾有專門的預算辦公室。后來，鑒于項目審核的重要性，預算辦公室變成審計辦公室，負責信息化項目從立項到驗收的全過程資金監控。 

如何建立起有效的責任人負責制？如何規范責任人？如何規范招投標？如何建立嚴格的績效評估？因為只有建立起規范的制度，“黑手”才能被斬斷。 

在招投標體系中，目前的政府信息化項目大部分都有著嚴格的程序規范，可是執行得如何則要打上問號。在招投標中，項目單位截流資金，審計署的公告中也有涉及。廣州市就曾吃過這樣的虧。信息化項目體系統一后，政府規定凡是200萬元以上的信息化項目，招標完成后，財政直接撥款給中標單位，資金不到項目單位。這一規定的出臺，有效地防止了項目資金的截流。 

信息化資金的“黑洞”還暴露了信息化建設中績效評估的不足。《2006年～2020年國家信息化發展戰略》重點強調：明確已建、在建及新建項目的關系和業務銜接，逐步形成統一規范的電子政務財政預算、基本建設、運行、維護管理制度和績效評估制度。 

然而，績效評估至今無論是在國際上，還是在國內，仍是政府信息化項目中的一個難點。1994年，Standish Group對IT行業8400個項目(投資250億美元)的研究結果表明，有34%的項目徹底失敗，50%的項目在補救后才完成，預算平均超出90%，進度時間平均超出120%。這些失敗和補救的項目中，不少未經過投資風險評估就匆匆上馬，超成了極大的社會資源浪費。 

在采訪中，專家們均表示，審計署將信息化項目資金使用列入審計范疇，盡管只是“揭開了冰山一角”，但仍是政府信息化的一種進步。“政府信息化項目類型紛繁復雜，效果不好認定，績效評估只能在實踐中慢慢摸索。”唐望生表示，政府信息化要在“進”上做文章，解決前進中的問題，在解決問題中前進。隨著項目“黑洞”的逐步曝光，政府信息化納入到法制規范的體系也將指日可待。 

鏈接:IT審計的五個環節 

IT審計是獨立于信息系統本身、信息系統相關開發、使用人員的第三方，它設計整個信息系統的生命周期，并不是單純強調對軟硬件的審計。 

按照信息系統的生命周期，IT審計分為業務計劃審計、業務開發審計、業務執行審計和業務維護審計，以及涵蓋整個信息系統周期的共通業務審計。 

業務計劃審計:主要面向信息系統的企劃，對信息系統的投資可行性、系統規劃與公司戰略的相關性、系統開發計劃的可行性，以及系統需求的完整性和正確性進行審核和驗證。 

業務開發審計:對信息系統開發的各個階段的相關人員的活動、信息、中間產物進行審核，確認這些活動、信息和中間產物的規范性、有效性和對于信息系統目標的針對性。 

業務執行審計:確認與信息系統運行相關的數據、軟硬件、安裝環境等是否符合信息系統的運營要求，同時對信息系統的功能、性能、易用度、可操作性等進行評估。 

業務維護審計: 對信息系統的維護活動和維護結果實施審核和評價。發現在維護中可能出現的各種漏洞和信息系統維護中急待改善的問題。 

共通業務審計:涉及文檔管理、進度管理、人員管理、采購管理、風險管理等，檢查這些過程的規范性和有效性，并提出改良建議。 

實施IT審計能夠強化IT投資效果，提高信息系統的安全性，能夠客觀評價信息系統及信息系統開發，從社會經濟和企業、國家信息化投資、安全等方面都具有極大的意義。