4月24日國務院公布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》），將在明年5月1日正式實施。依照條例規定，政府網站是信息公開最主要的渠道之一。 

然而，我國政府網站建設水平參差不齊。某些地方政府的門戶網站，“信息公開”只是一塊“遮羞布”；絕大多數內容轉自新聞媒體，有用信息嚴重滯后。事實上，10年來，各部委和地方政府也制定了相關的政府信息公開條例。現狀和目標為何呈現出如此巨大的落差？是什么阻礙了政府信息公開的腳步呢？ 

信息離公開還有多遠 

政府網站是這幾年來各級政府機關一直比較關心的信息化建設工程，也是政府發布信息、老百姓獲取政府信息的重要渠道。 

然而，記者隨機進入近20多家政府網站中卻發現，各個政府網站的建設呈現出巨大落差，尤其在政府信息公開方面，簡直是“冰火兩重天”。 

有些部委網站，譬如商務部、文化部網站，不僅內容豐富、訪問量大，而且政府信息公開做得相當不錯――公開了政府信息公開目錄，各個處室的業務一目了然。而有的網站，有失其政府門戶的“身份”，網站或欄目的建設從成立之初就處于“建設中”的狀態，半年不變，形成了門戶網站的“爛尾工程”。 

“部分政府網站是為了完成政府信息化建設任務，應對上級測評而建的‘面子’工程。”某網絡建設人士對記者表示，“根本看不出它們是政府網站，信息披露對老百姓毫無指導意義。” 

早在３年前，涉及政府信息公開的“民告官”案件就已浮出水面。2004年5月，上海一位69歲的董老太向徐匯區房屋土地資源管理局申請，要求查閱她的房屋產權相關原始材料時遭到拒絕。為此，董老太以政府信息不公開為由，將徐匯區房屋土地管理局告上了法庭。 

當年的５月，恰是《上海市政府信息公開規定》正式施行之時。而整個案件庭審中雙方主要針對兩個焦點辯論：原告董老太是否享有該房產原始資料查閱權，以及此案是否適用于上海當年實施的信息公開規定。 

透過此案，信息公開與民眾需求的不對稱現象可見一斑。根據計世資訊2006年初發布的《政府門戶網站評估實踐體會》進一步顯示，政府信息公開成長很快。但是“關鍵政府信息公開不夠，涉及信息資源整合、在線服務能力等方面更是明顯不足”。 

記者的調查也恰好印證了計世資訊的觀點。一些專家和地方政府網站的維護人員告訴記者，政府信息公開的難度很大，在條例本身、權力分配，以及業務部門與ＩＴ部門的協同上存在諸多難點。 

條例存在兩難選擇 

據一些采訪專家表示，《信息公開條例》帶來兩個矛盾體，在落實中需要引起人們的注意和重視。 

一個是公開與保密的沖突。既然政府信息公開的標準和權力主要掌握在行政機關手中，那么，如何才能防止行政機關以“保密”為由，拒絕公開一些原本并不涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息？另外，據記者了解，《中華人民共和國保守國家秘密法》是全國人大常委會通過的法律，《條例》是國務院通過的行政法規，前者的法律效力等級高于后者，不但如此，《條例》中的第14條也規定，行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對，擬公開的政府信息進行審查。這也就意味著，從邏輯上講，政府信息公開的要求應符合“保密”的要求。 

另一個是“排除法”與“列舉法”的矛盾。全國政府信息公開領導小組辦公室有關負責人曾表示，政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”。 “以不公開為例外”其實就是“排除法”；同時《條例》又采取了“列舉法”，比較詳細地規定了政府主動公開信息的事項。盡管“列舉法”無可厚非，但是我們也必須看到，在許多情況下，“列舉法”可能助長行政部門的惰性――對于一些在《條例》中沒有列舉的信息，行政機關可以公開、也可以不主動公開，而這種不公開也不會承擔法律責任。 

早在2003年，《政府信息公開條例》的草案就基本完成時，中國社會科學院法學研究所周漢華教授就判定：“當政府信息公開與不公開的邊界出現模糊，不容易確定時，可通過利益平衡原則，根據對社會的損害和效益分析，決定是否應該公開政府信息。”但是據記者了解，剛剛出臺的條例并未對這些內容做詳細規定，只是將某些內容揉進了整體內容中，所以更加凸現了上述兩點矛盾。 

基于此種狀況，人們普遍認為，出臺條例的相關細則勢在必行。 

權力與法規的較量 

在條例頒布幾天后，記者開始向相關人士調查，但多數政府官員在被問及如何落實《政府信息公開條例》時，表示并未仔細觀看條例，有的還反問記者“已經頒布了嗎，還沒有聽說，也沒有制定應對措施。”而反觀記者采訪第三方研究機構，他們已經把《政府信息公開條例》逐條審視。 

隨著IT技術的不斷成熟，構建電子政務的各項關鍵技術應該說都已基本成熟，為什么有的政府網站做得好，有的做的不好呢？記者在一次電子政務大會上無意間聽到某些官員的談話：“一旦政府信息公開了以后，網上也可以辦公了，要我們這些人干什么？”記者除了感到驚訝外，也不免“有些理解”――政府信息公開必將限制某些官員手中的權力，老百姓辦事不再受他們的束縛，這無形也是消弱了人家“手中的權力”？然而，也正是這種觀念對《信息公開條例》的落實起了很大的阻礙作用。 

國家行政學院教授汪玉凱認為，此項條例的實施必將是一個艱難的、長期的過程。 

首先，《政府信息公開條例》暫時只是一個條例，還沒有上升到法律層面。從政府角度來講，盡管多年來一直強調政府信息公開，但政府信息公開與否的主導權幾乎完全掌握在政府官員或政府機構的手中，既然沒有法律規定，政府官員和政府機構認為某些政府信息不需要公開就完全可以不公開，反正不違法；其次，盡管《政府信息公開條例》已經頒布了，但是細看條例還有許多地方不明朗，到底什么樣的信息屬于公開、不公開的范圍，沒有一個細則去區分，這樣也會出現“人為判定”。這些都會大大影響條例的落地。 

中國政府對市場和社會的管理作用比西方國家要大得多，政府的管理方式也和國外有很大不同。這種不同表現在管理觀念、機構設置、部門職能、權力運行等多方面，這都對電子政務的發展產生了深遠的影響。所以有人說電子政務的發展是“三分電子，七分政務，關鍵不在技術。” 

參與了《政府信息公開條例》起草的周漢華認為，從其他國家的立法案例來看，采用信息公開制度的國家目前幾乎制定的都是信息公開法，而不是條例。在中國，條例上升為法律，需要一定的過程。 

IT與業務協同的矛盾 

一位做了近4年地方門戶網站的技術人員曾告訴記者，他所負責的網站都是自己在管理，相關行政部門一般不干涉他在上面傳什么內容，只要不違法就行。而他為了吸引訪問量傳得大都是音樂、電影、圖片和論壇等信息，因為政府部門沒有往上添加政府信息，所以該網站成了名副其實的“個人網”。 

地方政府把網站業務外包給他人這也無可厚非，但是如果只扔出去不管，必要時拿回來“撐面子”，這就違背《信息公開條例》的初衷了。 

《政府信息公開條例》規定，各級政府應當主動公開和自身行政業務相關的信息，相關機構負責信息的公開以及維護更新。政府信息公開的比較普遍的一個途徑是政府網站。政府部門把建設、維護網站這部分業務外包給別人來做無可厚非，但是之后便不管不問了就錯了，輕則浪費國家資源，重則擅離職守。 

除了上述把政府門戶網站外包出去不加管理這個問題外，導致許多政府門戶網站的政府信息匱乏的還有更致命的一個原因――政府內部各業務部門之間的不協同。 

據記者了解，盡管各個政府部門在宣傳自己的信息化功績時，都提到為老百姓提供透明的、一站式服務，但國家行政學院教授汪玉凱卻認為，這種情況還遠遠沒有到到來。他認為，一站式服務需要涉及很多的部門和信息資源，不用說部門之間的人的覺悟如何，彼此的信息系統就不能達到統一。 

某地方網站信息中心的一位專員向記者反映:“有的部門網絡是自己建，軟件自己開發或是自己買，各建各的數據庫，都想強化本部門的重要性，根本不會把信息給我們，我們只有求著他們要信息，但這種求人的事，誰也不愿意做，反正沒有人要求必須把什么信息傳到網上，我們就自己搜。”當記者問到《信息公開條例》的實施是否會對此產生影響時，該人士強調，他們也希望條例的出臺能夠給網站的內容帶來好的影響，但目前還沒有具體嚴格執行，相關的協調監督機制還沒有看到。 

評 論：政府信息公開“觀念”重于“技術” 

《政府信息公開條例》明確規定政府部門應當把部分信息主動公開，有些信息需要公民或是法人申請公開，但是一些政府部門和官員把信息當成自己的“特權”，既不愿主動公開信息，也不愿意請求被動提供。信息公開制度的建立和運作，思想觀念的障礙最難突破，又必須突破；至于技術上，信息公開需要專門機構、網絡、電子政務等相應技術的支撐。 

原國家稅務總局副局長許善達向記者介紹，在他還是稽查局長的時候，在網站上曾看到過很多可疑問題，當派人直接到案發地檢查，發現很多問題并不是當時發生的，有的問題在當地已經持續了一年或是兩年。 

據他分析，其實信息在向上傳遞時就已經出現失真，很多部門為保護自己將信息在傳遞過程中層層刪減。為了杜絕這種現象，也為了支持《政府信息公開條例》的實施，現在他們正在做“金稅工程”的二期工作，二期中將利用現代化的IT技術改變一些系統架構，讓信息在傳遞的過程中不能輕易地被改動，而只要改動就會留下痕跡。 

而青島市電子政務在技術上支持信息公開的方法就是“技術統一”：所謂的技術一體化就是，網絡互聯互通；部門間的應用系統必須統一而且能夠實現互操作；應用軟件業必須高度集成。通俗地說就是在市政府建立一個大而廣的網絡和通用的應用系統，由市政府計算機中心統一管理，全市各個部門共享、共用。 

政府門戶網站的建設，不僅需要IT技術的支持，還需要政府業務部門的配合，改變以往對政府信息的認識。 

經濟實力和政治權力的支持只是為政府門戶網站的成功提供政治保證和資源保障，具體的政府信息和辦事服務還需要落實到具體的職能部門和一線政府工作人員身上。政府門戶網站的建設不是重新添加額外的政府部門，不是在政府部門傳統職能之上疊加電子服務，不是單純增加政府部門的現有工作量和擴編政府部門編制，而是在業務部門的積極配合和自發參與下，將各級各部門的具體“業務”匯聚到接口平臺上，向公眾提供“一站式”服務。（文/劉麗麗） 

條例落實需要時間 

業內人士認為，從今年4月24日頒布到明年5月1日正式實施，國家為《信息公開條例》的落實預留了整整1年的過度期是相當理性的。 

目前，缺少對政府機關人員對信息公開業務的具體規定。據參與起草條例的一位內部人士介紹說，他們在起草時制定了非常細化、操作性很強的公開程序，但問題的關鍵不在程序上，而在于內容――政府可以向公眾公開哪些信息？公眾需要公開的信息，與政府能夠公開的信息之間界限如何劃分？ 

在該人士看來，如果信息公開的范圍不界定清楚，到時候就可能造成但凡公眾提出申請，有關人員就以“秘密”為由予以拒絕的情況。“那么，到最后能夠公開的，只有辦公地址和電話號碼了。這個條例就會成為一紙空文。”因此，在這一年中，還有不少工作要做。 

需要相關激勵措施出臺 

“保證《政府信息公開條例》的落實必須出臺細則，而且得有一個專門的監督部門和考核機制。”國家行政學院教授汪玉凱認為。 

他建議，網站信息維護和網上服務的開展工作逐步納入各級政府機關目標考核，加強督促檢查，開展評比，以評比促進建設，發揮各級典型政府網站的示范引導作用。督察考評機制的建立是發揮各級政府建設門戶網站的創造性和自覺性的有力途徑。盡管《政府信息公開條例》在監督和考核方面，也公開做了聲明，但是對于具體的執行細則還沒有作詳細介紹，這對條例的落地也增加了難度。 

事實上，有些做得好的地方政府，已經在這方面做好了準備，制定了比較嚴格的“賞罰機制”，這值得許多政府網站借鑒。 

青島市的電子政務在全國都是叫得響的，其青島政務網在全國的績效評估中也連續3年位居榜首。我們的記者也曾經對青島模式做過調查，而青島的成功之處，除了一把手的大力支持以及它獨特的“大集中模式”，實現技術上一體化、服務上一站式外，青島市還制定了一個“評估機制”，據了解，條目細則達幾百條。該機制就是要求辦公廳定時查看各個部門的電子政務工作開展情況，而網站建設、信息公開程度以及網站使用率等占有很大的評估比例。 

在舊的指標體系下，有人認為，GDP、人均收入水平是決定一個地方電子政務發展的關鍵。但是，新的指標體系卻向我們展示了一幅全新的圖景――今天的電子政務發展水平在很大程度上與當地政府意識的轉變、為民服務的重視程度高度相關。 

2006年，計世資訊對全國的289個地級市的政府網站做了一個評測，《地級市政府門戶網站評測結果》顯示，得魁首的是舟山市，而舟山市既不是省會城市也不是計劃單列市。在6個評比項目中，它有5個是第一，信息發布排名也位于其中。 

一位舟山市經濟信息中心的工作人員告訴記者，舟山市電子政務發展比較快與它的管理體制是分不開的，“基本上每個處室部門內部都有一個人員與信息產業處相聯系，負責本部門的信息采集和上網，而信息產業處的領導則為最后上網的內容把關。除此之外，我們還有一個監察室，負責監督各個部門的信息是否上網、是否更新。一旦查出某些信息失真或是失漏，視情況嚴重程度，監察室和相關的業務部門都要承擔責任。” 

這進一步表明，只有具備正確的政府信息公開意愿與積極的服務態度，把電子政務作為走向服務型政府、提高服務水平的核心競爭力工具，電子政務才能滿足民眾的需要，才能在地方政績中得高分；相反，把電子政務作為不得不做的任務、能不做就不做的差事，甚至應付了事、弄虛作假，勢必在這個時代中成為末端的淘汰者。 

需要綜合制度來配套 

“在中國制定一部法規不是很難，最難的是實施一部法規。”中國社科院法學所教授周漢華告訴記者，專家組根據中國體制上的現實情況，一開始就考慮如何保障它能有效實施。然而，盡管做了不少周密的制度設計，但包括這些制定法規的專家在內的許多人都感嘆：“最難的還是實施。” 

專家們趨于一致的觀點是：對一部法規不要期望值太高，寄希望它能解決所有問題。因為影響一部法規實施效果的因素很多，除自身條文要在實踐中不斷修正以外，還要考慮很多外部因素。 

“以前有這種例子：法規設計得很完美，但實施起來就走樣，收不到效果。這跟社會大環境、政治體制緊密相關。而《政府信息公開條例》要涉及的方方面面還很多，這里面包括技術上的難點，但更多的是政府業務部門的觀念以及其是否能夠整合資源、協同辦公。”一業內人士說，政治體制改革特別是司法體制改革若不加快步伐，缺少保障和獨立性的法律法規就會形同虛設。 

據記者了解，早在起草《政府信息公開條例》的過程中，就提出過建立“政府首席信息官”來監督該項條例的實施情況，后來被取消了；接著，又提出過建立“信息公開委員會”，后來也被取消了。 

盡管取消的原因我們不清楚，但伴隨著條例的正式出臺，很多關心電子政務的人士又把該兩項制度拿了出來，他們認為，設立首席信息官制度，能加大首席信息官在信息處置方面的權力，推動真實的電子政務，既可以通過信息公開增強公眾對于政府行為的監督，也相應地使得政府工作人員提高公共服務水準，從而切實建立公共服務型政府。 

近日，由國家信息中心組織編纂的2007年電子政務藍皮書《中國電子政務發展報告》指出，與發達國家相比，我國政府首席信息官權威性不足，嚴重阻礙了中國政府信息化建設的進程，成為推動我國電子政務建設向縱深處發展的瓶頸問題之一。因此，有關人士指出，我國政府首席信息官的制度亟待建立。 

除此之外，強化外部監督、積極發揮媒體和民眾的監督作用、增強公民自身的維權意識等，都是未來需要做的重點工作。 

周漢華說：“在美國，向聯邦政府申請信息的，95％以上是企業。而中國的企業還根本沒有這種思想，這就是差距。”在他看來，一個法規的出臺是一項綜合工程，需要方方面面因素來促進、來配合。“而現在，只是萬里長征走了第一步。” 

《中華人民共和國政府信息公開條例》將在2008年5月1日起施行，我們也希望在一年的準備期中，相關部門能夠制定出一個完善的政府網站信息內容保障機制，以滿足老百姓的需求，并使得該《條例》能夠真正起到它被賦予的責任。 

評 論：政府信息公開“觀念”重于“技術” 

《政府信息公開條例》明確規定政府部門應當把部分信息主動公開，有些信息需要公民或是法人申請公開，但是一些政府部門和官員把信息當成自己的“特權”，既不愿主動公開信息，也不愿意請求被動提供。信息公開制度的建立和運作，思想觀念的障礙最難突破，又必須突破；至于技術上，信息公開需要專門機構、網絡、電子政務等相應技術的支撐。 

原國家稅務總局副局長許善達向記者介紹，在他還是稽查局長的時候，在網站上曾看到過很多可疑問題，當派人直接到案發地檢查，發現很多問題并不是當時發生的，有的問題在當地已經持續了一年或是兩年。 

據他分析，其實信息在向上傳遞時就已經出現失真，很多部門為保護自己將信息在傳遞過程中層層刪減。為了杜絕這種現象，也為了支持《政府信息公開條例》的實施，現在他們正在做“金稅工程”的二期工作，二期中將利用現代化的IT技術改變一些系統架構，讓信息在傳遞的過程中不能輕易地被改動，而只要改動就會留下痕跡。 

而青島市電子政務在技術上支持信息公開的方法就是“技術統一”：所謂的技術一體化就是，網絡互聯互通；部門間的應用系統必須統一而且能夠實現互操作；應用軟件業必須高度集成。通俗地說就是在市政府建立一個大而廣的網絡和通用的應用系統，由市政府計算機中心統一管理，全市各個部門共享、共用。 

政府門戶網站的建設，不僅需要IT技術的支持，還需要政府業務部門的配合，改變以往對政府信息的認識。 

經濟實力和政治權力的支持只是為政府門戶網站的成功提供政治保證和資源保障，具體的政府信息和辦事服務還需要落實到具體的職能部門和一線政府工作人員身上。政府門戶網站的建設不是重新添加額外的政府部門，不是在政府部門傳統職能之上疊加電子服務，不是單純增加政府部門的現有工作量和擴編政府部門編制，而是在業務部門的積極配合和自發參與下，將各級各部門的具體“業務”匯聚到接口平臺上，向公眾提供“一站式”服務。（文/劉麗麗） 

鏈 接：《中華人民共和國政府信息公開條例》簡介 

本條例共5章38條，分總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監督和保障、附則。 

公開的范圍：條例規定，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益的以及反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的政府信息應當主動公開。除主動公開的政府信息外，條例還規定，公民、法人或者其他組織可以根據特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。 

公開的方式和程序：條例規定，行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。 

監督和保障：為了加強對政府信息公開工作的監督和對公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供保障，條例確立了政府信息公開的考核評議制度、監督檢查制度、年度報告制度和對行政機關不依法履行政府信息公開義務的舉報制度、申請行政復議或者提起行政訴訟制度。 

在附則中顯示，教育、醫療衛生、計劃生育等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位，在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行。 

各級人民政府應當加強對政府信息公開工作的組織領導。各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。