對于電子政務建設來說，剛剛過去的一年無疑是備受關注的一年。從投資規模上看，全國各級政府用于電子政務建設的投資總額超過300億元，與2002年相比呈大幅度增長之勢。從重視程度看，繼十六大之后，發展電子政務再一次寫進黨的決定，在推進政府管理創新方面正起著革命性的作用。如何更深刻地理解和認識電子政務的目的、作用，如何更科學合理地開展和發展這項工作，正成為政府領導人、電子政務建設管理者、IT業界人士乃至社會公眾日益關心的問題，它迫切要求我們從理論和實踐上積極探索、總結經驗。本報今天刊登的一組電子政務實踐專家的探討文章，從不同層面進行了深入思考。其中不乏真知灼見，也有尖銳的觀點。但從專家們的肺腑之言中，我們可以深刻感受到一個共同心聲——電子政務不僅要推進，更重要的是求真務實的推進。

陳拂曉先生，研究員、高工，原國務院辦公廳秘書一局正局級政務專員，2000年以來曾擔任科技部國家八六三計劃信息安全技術發展戰略研究專家組成員、國信辦電子政務信息安全體系研究專家組副組長。現任中國信息化推進聯盟專家顧問團副主席、IT專業委員會主任、科技部遙感戰略發展研究專家組專家、科技部“十五”國家重大科技專項“電子政務試點示范工程”第一課題組組長等職。

自1986年6月至2001年6月在國務院辦公廳秘書局從事國務院辦公廳辦公自動化系統建設和全國政府系統辦公自動化協調、指導工作。作為技術總負責人，組織建設了國辦兩代信息系統及全國數據通信網絡系統。在政府信息化建設工作中，曾獲得國家科學技術進步二等獎一次，國家科學技術進步三等獎二次，部委級科技進步一等獎一次。

自2002年7月國家下發17號文件以來，在黨和國家的高度重視下，我國電子政務建設取得了很大成績，為提高行政效率和增加政府工作透明度發揮了重要作用。但是在取得成績和進展的同時，一些深層次的問題也逐步顯現出來。如何更深刻地理解和認識電子政務的目的、作用，如何更科學合理地開展這項工作，正成為政府領導人、電子政務建設管理者、IT業界人士乃至社會公眾日益關心的問題，它迫切要求我們從理論和實踐上積極探索、總結經驗，使這項意義極為深遠的工作穩步發展。

對電子政務再認識

將e-Government譯為電子政務是我國的特色，因為發達國家在新千年到來之時提出的e-Government即電子政府，有著特定涵義，它的本質是：政府采用信息技術、通過計算機和網絡全面履行政府職能的新的歷史時代已經到來。e-Government是新千年、新世紀國際公共行政管理變革的新趨勢，是政府對社會、公眾履行公共行政管理職能的必然形式。政府以往的辦公自動化雖然可以在政府內部或社會局部范圍滿足部分政務的需求，但由于技術的封閉性和網絡的局限性，這些辦公自動化系統永遠也不可能提供覆蓋全社會的服務，因此也就不可能用于構建電子政府。當前的電子政務，要求我們必須超越以往主要從本機構政務需求出發，強調本系統和本單位特點的辦公自動化建設理念，代之以建設廣義政府概念下的具有全局觀念的電子政府建設理念。只有這樣，我們才能自覺、準確地理解和落實17號文件精神，推進電子政務，邁向電子政府。

電子政務急需理性

為什么要推進電子政務？怎樣才能推進電子政務？這似乎不應當成為問題。但當我們審視過去，認真思索時卻發現確有許多問題值得我們進一步深思：我們看到了巨大的電子政務投資和與之不大相適應的、相對比較薄弱的電子政務應用之間的矛盾。從投資規模上看，2003年全國各級政府用于電子政務建設的資金總額超過300億元，與2002年相比呈大幅度增長之勢，而規劃中和正在向國家申請的建設資金高達千億元以上。以筆者的親身經歷為例，數百萬元的電子政務項目比比皆是，上千萬、甚至超過億元、十幾億元的規劃項目也屢見不鮮。去年11月，國內一家IT權威媒體曾經報導：“未來數年內我國每年在電子政務建設方面的投入將達到2500億元以上"。我們暫且不深究該篇報導的依據和真實性，若果真如此，這將是多么巨大的行政開支！要知道，需歷時二十年建設的舉世聞名的長江三峽工程總投資不到2000億元，它是英吉利海峽海底隧道工程總投資（約為1250億元，即150億美元）的兩倍！僅就媒體能如此報導而言，說明人們對這項建設尚缺乏理性認識。

降低行政成本改進政府工作

我國電子政務建設的根本目的是什么？應當怎樣開展這項建設？這是我們應當首先弄清楚的問題。

2003年11月，溫家寶總理在國家行政學院組織的省部級干部“電子政務研討班”上講話時指出：“電子政務從根本上講是為了提高行政效率，降低行政成本，改進政府工作，方便人民群眾。”這段講話不但極為簡潔、深刻、精辟地闡明了電子政務建設的根本目的，而且也指明了開展電子政務建設的出發點和必須遵循的原則，值得我們深入學習和領悟。

企業信息化的成功經驗給我們以巨大啟示，從管理學的發展史來看，信息技術應用于管理領域，使管理學發生了極其深刻的革命。當企業信息化從生產領域的MRP、MRPII邁向管理領域的ERP時，管理成本不斷減少，管理效率大幅度提高，推動了企業跨國、跨行業高效經營，甚至使企業實現了動態、實時管理。重要的是，企業信息化是利潤趨動的結果，是市場競爭的產物。企業在利潤最大化原則——“最高的管理效率和最低的管理成本”的驅動下，不斷地使符合信息社會特點的扁平化管理架構取代了工業社會的金字塔形管理架構，大大精簡了管理層次和環節，空前提高了管理效率。更為重要的是，由于管理結構的精簡高效，帶來了管理成本的降低，提供了進一步推進信息化的物質條件，使企業信息化步入良性循環，步入健康和可持續發展的軌道。我們可以看到，那些成功實現了信息化的企業，無不是將提高管理效率和降低管理成本作為企業信息化的出發點和歸宿，這說明，企業信息化必須在管理成本能夠承受的前提下實施，降低管理成本是企業信息化可持續發展的根本保障。

政府管理與企業管理雖然不同，但有很大的相似性。以成功企業的信息化啟示來審視我國的電子政務建設，更加顯示出溫家寶總理重要指示的深遠意義。推行電子政務的目的不是為了在原有政府機構中采用信息技術，得到淺層次上的工作質量和工作效率的提高，而應當是以降低行政成本為驅動力，通過體制創新和管理創新，從深層次上改進政府工作，逐步構建符合信息社會要求的、扁平化的高效、廉潔的政府，更好地為社會、公眾服務。正因為如此，朱基同志才深刻指出：“政府行政管理信息網絡化是一場深刻的革命，勢在必行。”

強化管理做保障

企業信息化的驅動力是利潤，政府信息化的驅動力應當是追求對社會、公眾的最佳服務和最低的行政成本。盡管在推行電子政務的初期會在一定程度上加大行政成本，但是降低行政成本一定要成為電子政務建設的主要目標和基本指導原則。否則，電子政務建設就會失去方向、失去發展的動力。如何對電子政務建設實行有效的成本控制？如何才能使電子政務建設逐步達到降低行政成本的目的？如何確保電子政務建設可持續發展？答案是惟一的：必須強化電子政務建設的統一管理，推行IT治理，使電子政務建設與管理具有組織保障體系，并在法律框架下運行。

實施總體規劃需要統一領導

中央17號文件是我國電子政務建設的綱領性文件。它為我國制訂跨各大系統的電子政務總體規劃和頂層設計做出了科學合理的指導。但是，我們卻看到在電子政務的總體規劃和頂層設計上出現了許多認識上的分歧和做法上的差異。比如在國家層面上對全國性網絡建設的具體方法爭論頗多、難以統一。但我們至今還沒有一個部門具有發布全國性電子政務網絡IP規劃的職能，使全國性的網絡建設不可能邁出實質性的第一步。又如在地方層面上，部分區域的總體規劃缺乏承上啟下的整體觀念，盲目追求技術與設備的先進性，忽視至關重要的管理因素，自建了標準不一的高速寬帶網絡，不但大大增加了建設成本，還將因不具備專業化的網絡管理要求而遲早歸于失敗。這突顯出缺少統一建設規范和統一指導的管理上的缺憾。這種沒有司令部對國家電子政務建設進行強有力的統一領導和具體協調指導的狀況與電子政務建設的巨額投入相比極不相稱，不但有可能造成建設成本的失控，行政成本的劇增和人民財產的浪費，而且由于分散、自發的建設幾乎無法整合，必然嚴重影響到我國電子政務建設的進程和整體應用成效，使得事倍功半。

電子政務系統需要跨部門組織保障

除了國家正在組織建設的“12金”工程外，我國大部分的電子政務應用系統都是在本部門、本地區內部，按照行政機構的組織和要求進行實施。跨地域、跨部門、面向政務的應用系統往往由于部門條塊分割等管理上的原因而難于組織和實現。然而按照行政機構開展電子政務應用系統建設，更多地是提高了政務的辦理速度和質量，只能從“量”上提高行政效率，但是較難同時實現降低行政成本的目標，往往還要增加行政成本。只有面向政務，建立跨部門的應用，才能從根本上為這項政務的業務優化、流程再造、管理創新和機構重組提供機遇。只有管理結構的優化變革才能從“質”上帶來真正的高效率，同時由于管理結構的優化精簡，實現了降低行政成本的目標，進而為電子政務的可持續發展創造了資金條件。

跨部門的電子政務應用系統不但是政府履行某項職能的工具，同時還是提供管理創新機遇的環境與技術平臺。可以說，建立面向政務的跨部門（也可以跨地域）的電子政務應用系統是實現“提高行政效率，降低行政成本”的迫切要求，是電子政務建設的難點和重點。沒有跨部門的電子政務應用便不可能真正實現“提高行政效率，降低行政成本”的目標，也不可能使電子政務建設可持續發展。

解決的辦法仍然是強化管理，必須建立跨部門的電子政務建設管理組織保障體系，其職能是在“提高行政效率，降低行政成本”的原則下，面向政務建立跨部門的應用系統，并為政府領導和編制部門、有關主管部門實行業務優化和機構重組提供信息技術的支撐。這是一個動態、漸進的過程，是一個在應用中由低級向高級、螺旋式上升和發展的過程。其中，決定性的因素是電子政務建設的組織保障體系。

電子政務發展需要法律責任人

國內外電子政務建設經驗都說明，電子政務必須實行法人負責制。對于投入巨大的電子政務建設，應當有人對其承擔法律責任。現在常說一句話：“電子政務是一把手工程”，但是很明顯，一把手并不對電子政務建設的失敗承擔責任。采取招投標制度、專家論證會制度等雖然是搞好電子政務建設的必要條件，但卻不是充分必要條件。沒有法律責任人的電子政務建設項目如何能夠減少或防止投資風險？這已經是不能不解決的緊迫問題。

實行電子政務法人負責制將明確規定電子政務管理者的責、權、利，承擔明確的法律責任，有利于組成電子政務專業化的、高效管理體系。實行電子政務法人負責制，將推動電子政務專業人才的培養，提高電子政務管理者的專業素質、管理水平和技術水平，提高電子政務建設的科學決策能力。將有利于國家對電子政務的統一領導，有利于推廣統一的標準和規范，符合電子政務的整體性要求。它也將促進電子政務建設的傳承性和延續性，減少和避免由于電子政務管理者個人素質的差異而帶來的決策能力、管理水平的倒退和低水平的重復建設。

實行電子政務法人負責制，有利于部門協調和組建跨機構、跨部門的電子政務應用系統，有利于應用整合和信息資源整合，是建立電子政務管理體系的基礎，是實現“提高行政效率，降低行政成本，改進政府工作，方便人民群眾”這一電子政務根本目標的首要條件。

總之，實行電子政務法人負責制，將使我國的電子政務建設擁有堅實的管理隊伍和組織保障體系，必將大大推動我國的電子政務進程和保障電子政務建設的可持續發展。

呼喚IT治理

面對國際上為防范企業信息化、政府信息化的投資風險而大力推行的IT治理趨勢，我國電子政務建設實在是需要強化管理。那種籠統的“電子政務外包”的提法，被普遍理解為政府信息化既不需要管理機構，也不需要專業人才，已經對原本就十分薄弱的電子政務建設管理再次予以重創，進一步加大了投資風險，是不符合中國實際的。IT治理的本質是對信息化做出制度上的安排，電子政務只有通過制度安排，才能確保對納稅人負責，才能有利于實行有效的IT審計和績效評估制度，使電子政務能夠納入IT治理的軌道。

不計行政成本和不講成本控制的電子政務建設不僅不符合我國國情和信息化建設的客觀實際，而且由于不可能持續發展而最終難免失敗。只有依靠信息技術，同時依靠強有力的組織保障，建立面向政務的應用系統，為優化政務和管理創新與體制創新服務，才能實現我國電子政務的根本目標。

政府CIO制度是不二之選

我們應該怎樣做？按照國際通常做法，實行首席信息技術主管（CIO）制度是不二之選。政府CIO必須是經過嚴格培訓的復合型人才，是有政務和信息技術兩方面專業素質的高級行政領導，直接對行政一把手負責，并接受上級CIO的業務領導，是電子政務的法律責任人。CIO通過信息技術與政府業務的結合，負責主持建立面向政務的應用系統以提高行政效率，降低行政成本，改進政府工作。實行CIO制度將為建立自上而下的組織保障體系打下堅實的基礎。

由各政府機構的CIO們組成的“CIO委員會”將在國家信息化管理機構的統一領導下，貫徹落實統一規劃、頂層設計、標準、規范，協商、組建和管理跨部門的電子政務應用系統，保證應用整合和信息資源整合，達到“提高行政效率，降低行政成本”的目標，最終保證電子政務的可持續發展。電子政務的發展需要依靠人才，大力培養合格的CIO人才，實行CIO制度是我國電子政務建設，乃至國家信息化建設的當務之急。建立電子政務系統只是開始，只是“投入”階段，如何真正使用和持續發展，即如何獲得“產出”，如何積累信息資源，保護信息安全、開拓整合應用，則是長期過程。

電子政務將伴隨我國工業化和信息化的全過程，沒有制度化的安排、缺少管理機制和組織保障是不可能完成這一艱巨任務的。