電子政務環境下政府信息資源開發利用探析

來源：作者：發布時間： 2011-11-29

政府信息資源是政府行政管理的基礎、科學決策的依據、聯系公眾的紐帶、宏觀調控的手段。當前，中國政府部門集聚了全社會信息資源總量的80%，共約有3000余個數據庫，它們具有很高的使用價值。如何在電子政務環境下開發利用寶貴的政府信息資源，已成為政府和學界共同關注的重要課題。

一、電子政務環境

電子政務的核心是在互聯網上實現政府的服務職能、管理職能和保障職能。電子政務的實施可以有效地促進政府機構改革和政府職能的轉變，提高辦公效率，增加政府管理的透明度，加強監督功能，為社會團體和公民經由開放的系統查詢政府信息、參與公共決策和享受服務提供莫大的便利。

中國于1999年正式實施政府上網工程，現在“全國政府辦公業務資源網”已有31個省（直轄市、自治區）政府和15個副省級市政府聯網。據中國互聯網絡信息中心2011年1月發布的《第27次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2010年12月，全國各級政府部門申請的域名后綴為“gov.cn”的網站數已達到52155個，數量大幅增長。這些政府網站上發布的大量政府信息可讓社會共享，已經成為承載各地政府信息資源的主流網站。而其整體發展仍不平衡，各地方政府的網站目前都是各自為政，缺乏有效的組織、規劃和互聯，統一的政府信息網絡還未形成。中央人民政府網站于2006年1月1日正式開通，目前提供的多是靜態信息，雖然部分出現了與公民的互動交流，但也多是通過“在線咨詢”的方式，還遠未能實現網上辦事、網上政府的功能[1]。如今，中國97％以上的地區和部門已建成機關內部辦公業務網，正在加速建設政務內網和外網平臺，重點推進辦公業務資源系統、宏觀經濟管理、金關、金稅、金財、金卡、金審、金盾、社會保障、金農、金水和金質等12個業務系統，以統一平臺和標準覆蓋了電子政務急需建設的各個方面，標志著中國已經形成電子政務的基礎框架。[2]

二、政府信息資源開發利用的現狀

政府信息資源，是指產生于政府內部和外部、對政府活動產生影響的信息的統稱。[3]它的開發利用是政府科學決策的基礎和改善政府公共服務的重要條件，也是政府信息能力的集中體現，對推動電子政務乃至整個國家信息化建設具有重要的戰略意義。[4]

20世紀末以來，中國政府的信息資源開發利用有了相當程度的進展，形成了一定的規模。大多數政府部門建立了信息中心，購置了先進的信息處理設備，采用了行之有效的管理方法，引進了專門的信息管理人才，并定期培訓工作人員，加強了信息資源建設的立法和規劃。[5]但是，由于中國信息化基礎薄弱，政府信息資源建設的起點很低，還難以滿足經濟與社會發展的全面需要。中國政府信息資源的開發利用目前尚存在管理協調、共享、政府壟斷、信息安全等方面的問題。

（一）缺乏全國統一的政府信息資源管理與協調機構

電子政務環境下政府信息資源的開發利用是一個系統工程，為了保證它的高效運轉，需要國家層面的強力介入，有效地管理、規劃和協調，需要跨地區、跨行業、跨部門的協同作戰。[6]目前中國在這方面還缺乏統一的領導和協調，政出多門、條塊分割、資源壟斷、盲目投資和重復建設問題嚴重，造成其經濟效益和社會效益不高。

（二）政府信息資源共享性較差

在現行體制下，受利益分配關系的驅使，許多政府部門各自為政，信息共享性較差。一是信息共享意識落后，有些政府部門認為擁有信息越多權力就越大，不愿把信息上網共享；二是部分行業（部門）各自開發自己的網上信息服務系統，信息產品重復、不足與閑置并存，造成資源的嚴重浪費，也不能形成規模優勢和效益，在國內現有的3000余個數據庫中，真正能流通利用的不足10％；三是雖然各省有關部門對于利用網絡手段開發利用政府信息資源做了一些工作，但在全國范圍內目前還未形成通過網絡利用政府信息資源的態勢，而且缺乏行之有效的組織和辦法，網上可利用的政府信息資源仍然較少。[7]

（三）政府部門對信息資源的壟斷較為嚴重

目前國內約80％的社會信息資源由政府部門控制。這種格局是計劃經濟體制造成的。改革開放以來．雖然信息市場的需求狀況有了很大變化，但信息資源開發以政府為主、相關投入由政府資助的基本格局并沒有發生根本性的變化。而且，經過20世紀末一系列政府信息系統工程的建設，政府部門的信息采集與加工能力更加強大，信息資源進一步集中于政府手中。這樣帶來的弊端顯而易見：其一，由于政府對信息資源的壟斷地位，造成其競爭壓力和創新信息產品的動力嚴重缺失，不僅會產生信息資源數量少、質量差、服務水平次、內部管理效率低等問題，還會引發權力尋租之類的腐敗現象；其二，民間機構若要形成覆蓋廣泛的權威性信息采集網絡決非易事，盡管國內信息咨詢市場在開放競爭方面沒有政策限制，但信息流上游環節的封閉狀態令民間機構不免要受無源之水的困擾。大量的信息資源如果不能從政府手中及時轉移到市場上，國內的信息咨詢市場則很難健康發展。

（四）信息安全問題依然嚴重

信息安全是政府信息資源開發利用的保障。政府信息資源是重要的國家資產，政府信息安全涉及保密性、專用性、完整性。在電子政務環境下，隨著政府工作透明度的提高，政府信息利用正由專屬主機、封閉網絡逐步向國際互聯網信息交流狀態發展，所以，因利用主體范圍的擴大而引發的安全問題比以前嚴峻得多。另外，政府信息網絡也常常面臨電腦故障、黑客和病毒攻擊、意外災害以及各種電腦犯罪的破壞問題。可見，當前政府信息資源開發利用的安全問題依然嚴重。

三、電子政務環境下政府信息資源開發與利用對策

（一）建立全國性的政府信息資源管理機構

建立全國性的規劃和管理政府信息資源的權威機構，有助于加強政府信息資源開發利用，合理配置資源，實現信息共享，形成政府信息資源建設的合力。為此，建議在全國人大設立信息資源委員會，成員由信息專家、企業家、政府官員、法學家等組成，其職責如下：信息資源管理的立法；制定信息資源發展規劃；審定國家重大信息資源項目；定期檢查和評估國家信息資源開發利用工作；監督政府部門首席信息官的工作，依法行使對他們的任免權利。信息資源委員會應把政府信息資源建設作為工作重點。地方各級人大也要相應設立信息資源委員會。同時，應當在國務院成立一個“政府信息管理協調委員會”之類的權威機構，統籌規劃和通盤管理全國的政府信息資源開發利用工作。

（二）由政府首席信息官（CIO）負責全面實施政府信息資源管理

當前，政府各個部門強調自身利益和權利而引起的職責不明、相互掣肘、信息資源重復建設、信息難以共享等現象屢見不鮮，迫切需要一種既能制定政府信息化發展戰略規劃，又能指導、協調政府信息工作的專才——首席信息官（CIO）。因此，建議國家以立法的形式規定政府部門必須設立CIO，并具體規定各政府機關的第一副職為本單位的CIO：如國家部委的CIO為第一副部長（第一副主任），省級政府的CIO為常務副省長（直轄市常務副市長、自治區常務副主席），地市級政府的CIO為常務副市長，以此類推。同時，法律還要明確界定政府CIO的地位、作用和職責。其職責應該包括：領銜制定政府信息資源開發利用政策，組織審定重大信息資源開發項目，統一規劃和運作政府信息資源開發與利用工作，協調解決政府間網絡互聯和信息共享中存在的問題，對政府信息資源管理進行指導、監督和評價等。

中國政府辦公部門是各級行政領導的指揮中樞、各方信息的集散中心。可以借鑒國外的成功經驗，建立以辦公部門為依托的由CIO負責的政府信息機構，在全國性政府信息管理協調委員會的指導下，全面負責本機關信息資源開發利用的規劃、協調和運作。[8]

（三）加快立法建設步伐

為了給政府信息資源開發利用創造一個好的環境，中國應加快制定政府信息資源管理辦法、政府信息采集和登記辦法、政府信息交換管理辦法、政府信息公告辦法、政府信息網絡建設實施標準、政府信息庫建設標準等法律法規，對政府開發信息資源的組織機構、職責，政府信息的發布和收集等做出全面、詳細的規定，使政府信息資源的開發利用有統一規定可循，確保更多更好的信息依法向社會和民眾開放。[9]

另外，還要從法律上確保政府信息資源開發利用的安全問題：①賦予電子署名與手寫署名蓋章同等效力；②設立電子認證機構，通過密碼技術確認本人身份及電子郵件是否來自本人或政府部門；③建立安全管理制度，包括信息安全、安全檢測、運行安全、計算機安全等制度，確保政府網絡系統安全運行；④大力開發計算機防病毒技術和計算機安全技術、密碼技術等，制定出保障電子政務安全性的法規。[10]

（四）加強政府信息資源數據庫建設

數據庫是信息資源的主要存儲方式，是政府信息資源開發利用的核心要素，因此必須加強政府信息資源數據庫建設。目前，以政府公文和政務信息為主要內容的辦公業務資源數據庫已普遍建成，國務院一些部門也各自建成了業務數據庫。但是，政府信息資源數據庫建設還需要向廣度和深度進軍，應當秉持統一規劃、全網共享的原則，在原有數據庫基礎上添加新內容，使之標準化和規范化；建立全區域機關共享的政府數據中心，向各部門集中提供高水平的服務；建設支持政府決策的國民經濟綜合數據庫、社會和歷史數據庫、自然資源數據庫等，并著力生產精品數據庫和特色數據庫。

（五）完善政府信息資源深度開發和商業開發的運行機制

只有深化政府信息資源的開發層次，才能滿足政府、公眾、企業和社會組織的多樣化、多層次需求。所以，要建立門類齊全、內容豐富、更新及時的數據庫，做好專題性資源、預測性資源和創新性資源建設；對傳統文獻和電子信息資源進行歸類整理，有針對性地編制二次文獻（索引、目錄）、三次文獻（報告、綜述），實現信息的增值服務；做好深度分析報告和支持政府決策的信息服務。

另外，政府應當引入市場競爭機制來開發利用政府信息資源，以提高資源配置效率、增強經濟發展實力，可選擇招標、外包、聯合開發等模式，擴大非密集信息開發，鼓勵信息服務企業對政府信息資源進行商業開發。

為了高效、有序地開發政府信息資源，政府部門需制定詳細而周密的開發計劃，確保政府所需信息資源的有效性和經濟性。政府還必須按照既定的程序，利用先進的信息技術手段，采用一體化的形式，有組織地收集、處理、傳輸、發布各種信息，這樣政府工作的效率和效益才會顯著提高。

（六）重視對公務員的培訓

公務員是政府信息資源開發利用的主體。目前，中國公務員的整體信息素養和水平尚不能適應電子政府的發展要求。為此，要采取切實有效的措施，高度重視對公務員的培訓工作，使他們具備開發利用信息資源所需的政策法規和信息技術知識、信息運用和知識創新能力、政府信息資源管理和協調能力。

參考文獻：

[1]袁文清.美國政府信息資源的開發利用：經驗和啟示[J].圖書館，2009（2）：67－69.

[2]劉艷敏，劉艷伶.我國電子政務信息資源開發利用的現狀、思路和啟示[J].電子政務，2005（12）：47－50.

[3]丁光勛.電子政務環境下政府信息資源再利用的尷尬及其對策[J].圖書情報知識，2007（4）：85－88.

[4]魏吉華，王新才.我國政府信息資源開發利用策略探討[J].電子政務，2007（1/2）：78－83.

[5]伍嬌玲，陳能華.政府信息資源開發與利用存在的問題及對策分析[J].理論觀察，2007（3）：63－64.

[6]華淑華.電子政務環境下政府信息資源開發利用研究[J].現代商貿工業，2008（11）：345－347.

[7]韓啟明.網絡環境下政府信息資源開發利用探討[J].長江論壇，2003（3）：59－61.