在2012年的最后一天，山西省長治市一家企業發生一起苯胺泄漏事故，8.68噸有毒化工中間體苯胺流入海河水系的濁漳河。五天后，處于下游的河北省邯鄲市突發大面積停水，市民蜂擁到超市搶購飲用水。又過兩天后，長治市政府主要領導才表示，由于對環境污染的危害性估計不足，所以沒有及時上報。

這個案例的相關事實在很多方面典型地反映了我國政府信息公開的現狀。一方面，我們能從近幾年的實踐中看到不少令人欣慰的進步，特別是在制度建設方面邁出了堅實的步伐；另一方面，我們又能發現目前的政府信息公開與真正的“透明政府”尚有諸多差距，尤其是在處理一些關鍵問題時仍然沒有做到“公開為原則，不公開為例外”。

政府信息公開有長足進步

如何公正透明地行使公共權力、建設一個“陽光政府”，是世界各國都面臨的問題。自中國中央政府網站于2006年1月1日開通以來，我國的政府信息公開實踐取得了不容忽視的進步。這些進步中有些已經深刻地影響到了經濟社會的發展，有些為今后的深入推進奠定了良好的基礎。

第一，政府信息公開的基本制度框架已初步形成。隨著《突發事件應對法》（2007年11月1日起施行）和《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）等法律法規的頒布實施，中國在政府信息公開方面已經具有了全國統一的法規，初步形成了基本制度框架。透過政府建設和發展的演進歷史，會發現這是非常值得關注的進步。在政務公開實踐和政府信息公開的前期探索過程中，法律法規的缺失曾經一直是最主要的問題之一。為此，上海、廣州等眾多不同層級的地方政府曾先行探索，出臺了一些地方規定。但由于各地的規定在內容上差異較大，而且從法的效力角度而言難以突破界定廣泛的保密規定，因而難以真正達到預期效果。所以，全國性統一法規的施行，不僅整體推進了政府信息公開的實踐，而且具備了帶動政府其他領域改革的潛力。

第二，政府信息公開制度的執行取得了一些成效。以政府信息公開工作年度報告為例，2008年國務院有關部門制作年度報告的部門數量為36家，2009年、2010年和2011年的部門數量分別為65家、66家和69家，呈逐年增長態勢，目前只有少數幾家部門沒有定期公布年度報告；省級政府在2009年就實現了全部定期公布年度報告。2011年，全國31個省級政府主動公開的信息數量超過3000萬條，受理信息公開申請數量近20萬條，其中99%的申請得到了答復。以全國首個頒布省級政府信息公開規定的上海為例，2011年上海主動公開信息近16萬條，比2007年增長了200%；受理申請信息公開數為1.98萬條，比2007年增長了205%；對申請的答復數為1.86萬條，比2007年增長了215%；答復總數占受理申請總數的比例一直在90%以上。

第三，政府信息公開的渠道在不斷拓展。近年來，各級政府部門都通過政府公報、政府網站、新聞發布以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開相關信息，還在檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所和設施，公開政府信息。另外，上海等地還先后開通了政務微博，充分利用新興媒體技術及時公開相關信息。從上海的數據來看，咨詢電話和網站專欄頁面的使用頻率較高。2011年，咨詢電話接聽數為2596.9萬人次，與2347.46萬常住人口的比率為110.63%；網站專欄頁面訪問數為20567.4萬人次，與常住人口的比率為876.16%。相比而言，網上咨詢的使用效率不高，2011年只有51.1萬人次，而現場接待人數為170.2萬人次。

透明政府的框架

盡管這幾年中國各級政府的信息公開工作取得了長足進步，但相比透明政府的內涵和要求，仍然有不少差距。

為了使透明政府研究具有可操作性，我們設想結合信息流動和公共管理程序兩個方面對透明政府做一個相對完整的界定。根據政府信息公開的理論與實踐，我們提出透明政府在信息方面的幾個可操作性指標：可得性、完整性、可靠性、及時性、準確性與無歧視性。可得性是指存在獲得相關信息的潛在途徑；完整性和可靠性是指政府公開的信息在數量和質量上是完備的；及時性是指政府以盡可能短的時間主動公開信息或者回復公開信息的申請，沒有主觀上的刻意延誤；準確性是指政府在主動公開信息或辦理公開信息的申請之時能正確地提供信息內容，從而不會以“擠牙膏”的方式使透明成為空談；無歧視性是指政府公開信息并不排斥任何個人或群體，除非法定情形。

公共管理所包含內容非常廣泛，依據不同標準對公共管理進行分類能獲得不盡相同的內容。在此借鑒阿爾蒙德對政治體系的劃分方法，將公共管理的內容以體系、過程和政策來劃分。體系是指公共管理中所涉及的組織、機構、職責、規章制度、辦事程序等制度性的內容；過程是指公共管理的動態過程，包括公共問題出現、討論、議程設立、決策、執行、監督、評價與反饋等環節；政策是指公共部門履行職責的結果或產品，如法規、決議、決定、文件、命令等廣義的政策。

結合我國從政務公開、政府信息公開的實踐以及當前對透明政府的探討，對照表5，可看出政務公開主要是公開了體系；政府信息公開則是擴展到公開了體系和政策；而透明政府的建設則要更加擴展到公開過程。

現階段政府信息公開需改進之處

如果說政務公開只是局部的公開和透明，政府信息公開只是靜態信息的公開，透明政府則是要在前面兩步的基礎上實現整體的、動態的公開，并逐漸培育出一種政府透明的文化。當前政府信息公開與透明政府建設目標的差距主要有：

第一，透明沒有內化為政府文化。根據比較文化學的觀點，社會事物可分為器物層次、制度層次和文化層次，并認為社會變遷的真正體現應是文化層次，但該層次的演進卻是最慢的。從這個角度來說，目前地方政府實施的信息公開大多依然停留在器物層次的改變上，少數進入到制度層次的變遷上，但都還沒有開始文化層次的演進。因而在實踐中存在一些形式化、運動式的現象，把政府信息公開作為某一階段政府任期內的政績來對待，而不是作為一種文化和價值進行推廣。

第二，公開所對應的范疇比較有限。首先，目前的政府信息公開在主體上僅僅針對狹義的政府，即行政機關，而沒有涉及到大量履行公共職能的其他公共部門。其次，在內容上缺乏公共管理過程的公開。目前大多地方政府的信息公開尚處于發布靜態內容的階段，如公開辦事組織、辦事制度、辦事程序以及辦事結果等，而對于動態過程的內容公開等，仍然進展不大。如篇首案例所示，對于一些雖然關乎群眾生命財產安全但仍在演變發展的信息，很多政府部門還是習慣采取保密或拖延公開的策略。這將是今后透明政府建設所面臨的最大挑戰之一。

第三，有關政府信息公開的爭議正呈上升趨勢。以上海為例，行政復議數由2004年的38件增加到2011年的622件，增長了15倍多，行政訴訟數由6件增加到406件，增長了67倍。當然，這些數據要從兩個方面看，一是群眾在有關政府信息公開方面的維權意識有所增強，另一方面也反映出政府還需要在很多方面改善信息公開工作。比如，近幾年來上海否決政府信息公開申請的答復率有所增長，從2004年的15%上升到了2011年的58%。

第四，一些具體的技術問題亟待解決。信息公開不僅僅是一種令人向往的善治理念，也是由許多微觀操作技術組成的一套制度。不妥善處理好這些操作技術，理念無法落實，善治無法體現。這些微觀技術包括諸如信息公開的收費問題、公共信息與隱私權保護與商業秘密保護問題以及信息公開的成本限度和歷史遺留問題處理等。通過分析群眾申請政府信息公開的方式，就能發現有不少亟需改進的問題。以上海為例，從2004年以來，群眾申請政府信息公開的最主要渠道是“當面申請”，其次是“網上申請”。當面申請的方式雖然有互動性強的優點，但是成本也很高，特別是對于像上海這樣的特大城市，群眾采取當面申請的方式，要付出很高的通勤成本。一些成本較低的方式，比如“電子郵件申請”，近3年來所占的比重只是微乎其微。

走向透明政府

黨的“十八大”報告提出，“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”。這不僅清楚地表明透明公開的主體要從狹義的政府走向廣義的政府，即從行政管理機關的公開擴大到包括黨、人大、政協、政法部門及其他公共部門的公開，而且闡明了公開的范圍要從一般的靜態信息拓展到動態的運行和決策信息公開。

透明政府建設既是世界政治發展的前進方向，也是建設社會主義法治國家和發展社會主義政治文明的必然需要。基于已有的制度框架，從理念、主體、范圍、內容和方式等方面繼續深入推進，必定會實現從政府信息公開到透明政府的飛躍。