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開發政府數據如何才能避免勞而無功
來源: 作者: 發布時間: 2014-05-26

近年來,新一代信息通訊技術已滲透到政府、企業和社會的方方面面。移動互聯網、大數據、社會化媒體、云計算、物聯網等新技術、新理念和新實踐深刻改變了組織與個人間的互動方式。政府治理迎來了全新機遇,也面臨巨大挑戰。

電子治理的趨勢

電子治理是指運用信息與通訊技術來支持公共服務、政府行政、公民參與,并改善公民、企業與國家之間的關系。電子治理突破了傳統意義上的電子政務的概念。傳統的電子政務的概念側重于政府從自身角度出發,通過應用信息通訊技術提升來政府組織的行政能力。因而,電子政務的更多主體是一元的,即政府部門自身。而電子治理則強調運用信息通訊技術來改變政府與公民、企業及社會之間的關系,不僅包括信息化支撐下的政府行政和公共服務,還包括信息政策、公眾參政議政、政府改革轉型等方面。因此,電子治理的主體是多元的,涉及政府、企業和社會公眾等多元主體之間的雙向互動、參與和合作。由此可見,電子治理不等同于電子政務和政府信息化,而是指信息化背景下政府、企業、公眾之間的關系構建和轉型,其最終目標是實現善治,創造公共價值。在電子治理中,政府不僅僅是信息通訊技術的應用者,更是信息社會的治理者和公共價值的創造者。

電子治理的未來發展受到技術、政治、社會、商業、管理等各方面因素的影響和制約。近年來,在移動互聯網、大數據、社會化媒體、云計算、物聯網等新一代信息通訊技術的推動下,在各類社會、經濟、政治因素共同作用下,電子治理領域也迎來了更高階段的創新和轉型,展現了許多全新的趨勢和動向。在這次研討會上,協同與整合的政府運作,大數據驅動的政策制定和決策、開放的政府數據和信息、移動化個性化的公共服務、基于Web 2.0和社會化媒體的公眾參與和政民合作、智慧化的城市管理、融合智能的基礎設施、跨國境的共享合作成為熱點議題。開放、智慧、轉型、參與、合作、協同、個性、跨界、融合等關鍵詞不斷出現,描繪出電子治理的未來發展方向。

教訓與啟示

縱觀電子治理的發展,我們與眾多的同行們不斷探究社會環境及制度特征與信息通訊技術之間的互動,以重塑公共部門的能力和影響公共部門的績效。我們深信,創新就是對公共政策、公共管理、信息資源和應用技術之間的相互依賴關系進行創造性的探索。我們經常看到某地的政府試圖應用一套通用的戰略、政策或技術解決方案來解決當地的特定問題,卻毫無所獲。我們也曾目睹龐大的中央政府部門安裝了數百萬的系統,卻因沒有考慮到目標用戶群的特有文化和能力水平而以失敗告終。我們也發現一些小城市曾花費巨資建設系統,只因為這些系統在其他市成功運行,最后卻發現由于當地在能力、架構和管理等方面于其他城市存在本質差異,而導致這些系統無法運行,卻為時已晚。由于沒有剩余資金來支持系統的運作,該地的工作人員至今都只能用手工操作,或用剪貼板采集數據。沉睡的系統和冗長的流程仍在困擾著公眾,使其屢屢受挫,卻仍得不到滿意的政府服務。

與此同時,由于對“在特定的時間和地點什么是既可能又可取的”這一問題進行了充分思考,我們也看到了無數創新應用的涌現和令人贊嘆的成功案例。許多研究機構與政府部門中勇于開拓也富有智慧的實踐者們合作,積累了一系列的實踐教訓、經驗證據和分析工具,以挖掘和利用嵌入在情境中的要素,從而對項目的成敗起決定性作用。

無論技術的本質是什么,無論為市民創造價值所需要進行的組織和機構改革的程度有多大,我們都需要回答這些問題:我們如何避免失敗?我們如何保證所做的投資是正確的?我們是否具有正確的政策、流程和合適的人員來實現我們對市民的承諾?如何評估我們的工作的成效?無論是投資新興的社會化媒體戰略以使市民參與某一具體的項目,還是規劃新的交通線路或建立一套新的政府采購系統,首要的問題都是一樣的。

這些問題的答案在哪里?電子治理社區的成員們需要共同努力,在研究和實踐上開展合作,以尋找這些重要問題的答案。探尋答案的唯一途徑是,我們要形成一個真正的全球共同體,共同拓展相關理論和概念,并優化技能和工具以驗證我們自己或他人所提出的理念和模型。以下,我們將分享的一些經驗教訓,希望有助于大家開創電子治理的未來,以創造公共價值。

教訓一:關注“0期”

在許多項目中,我們目睹了一些自以為是的想法,未經檢驗,甚至未經溝通就開始實施,從而一開始就注定了后來的項目延期、資金浪費和功能失效等結局。下面這個地方政府改進財政服務的例子可證明“前期分析”的必要性。該項目的基本設想是在六個區域財政局和州中心財政局之間規范并共享市級財政信息,從而及時發現問題和顯現趨勢,并在合適的時間提供適合的技術支持。表面上看起來很簡單,然而,在項目已經啟動后,卻有一半的項目成員認為建立這些數據資源是為了幫助州政府官員與地方政府協同工作,而另一半則認為這些數據資源是地方政府官員自己要用的。不同的用戶有不同的目標和不同的期望。

這樣的從早期案例使我們認識到,關鍵性的決策和共識必須在項目啟動之前就明確下來。所謂項目啟動之前是指在項目團隊尚未完全建立之前、在時間軸尚未設定之前、在預算尚未分配之前以及在任何技術決策尚未做出之前。這個開始之前的“0期”是絕對必要的。

不要因為你無法做出完美的評估就忽視“0期”評估,盡力做你能做的。首先,要辨識利益相關者并聽取他們的訴求,采集有關基本情況的描述性信息和量化信息,調查一些別人已經采用的方法。用80-20法則來描述的話,未來你所遇到的80%的障礙都是由于您忽視了“開始之前”那本該付出的20%的努力。

教訓二: 多維能力

創新能力遠遠超出了技術層面,它還包括政策和組織能力—以及它們之間的互動。技術進步使得創新成為可能,但光有技術能力是不夠的,還需要有推動組織和制度調整及變革的能力。研究和經驗告訴我們,創新項目的規劃和管理通常未能對項目成功所必備的一系列能力做出準確評估。以下是我們對“整體能力”的四個關鍵特征的理解,希望有助于創新者考慮環境的重要性。首先,能力是多維的。它包括了一系列要素:領導力、準備度、治理、政策、數據資產、技術知識等。所有這些都是構成整體能力的組成部分。第二,能力是互補的。各種因素的不同組合可決定整體能力水平的高低,某一方面的高水平可以彌補另一方面的低水平。第三,能力是動態的。它會隨著項目內部條件或外在環境的變化而增加或減少。最后,能力是適用于特定情境的。雖然某些能力可適用于所有情境,但任何一個特定項目所需要的能力都必須針對其特定目標和環境來進行評估。

在啟動任何創新項目或著手解決問題之前都應考慮以下四點:我們是否已發現并考慮了所有相關的能力維度?我們是否已對能力之間的互補性了然于胸?我們是否已準備了預案以應對不斷變化的需求?我們是否對特定的環境有足夠的了解以做出正確決策?根據我們的經驗,如果對以上問題的答案都是肯定的,那么這一項目將很有可能成功,而不會去拉升已經夠高的IT創新失敗率。

教訓三:跨界合作

過去的20年間,基本公共服務和項目,從基礎設施建設到公共安全到公眾服務,已經成為了由公共部門、私人部門以及非營利機構所構成的復雜的跨組織網絡的共同責任。學者和實踐者都意識到,復雜的社會需求只有通過網絡化的戰略才能予以滿足,從而要求個人和集體開展跨部門、跨機構、跨行業、跨領域、跨政府甚至跨國合作。因此,有效的跨界工作能力已經成為了全世界政府工作人員的核心競爭力。

根據我們的經驗,共享信息的需求處于這些跨界網絡的核心,它通常出于某一目的而共享信息,而這些信息最初并不是出于這一目的而采集的。隨著需要跨越的邊界的增加,需要共享的信息數量和類型的增多以及需要改變或整合的技術和組織流程的遞增,項目面臨的挑戰也越來越大。

這些挑戰的范圍和繁雜程度各不相同。例如,有這樣兩個項目,一個項目試圖通過打通地方檢察官辦公室的多個數據庫和業務管理流程來提高結案率,而另一個力圖通過頂層設計來建立全州或區域性的犯罪通信網絡,以應對諸如西尼羅河病毒這樣的公共衛生危機。在這兩者之間,前者比后者所面臨的挑戰要小一些,因為前者僅涉及到同一個行政領導管轄下的單一組織的不同部門,而后者則涉及不同層級的多個不同政府組織,這些組織所追求的目標雖有關聯卻存在一定差異。后者還處于雖有差異卻又相互重疊的各種項目中,這些項目有著各種不同的政策、實踐和數據來源。盡管這兩種挑戰都不簡單,但第二種挑戰對治理能力、溝通能力、解決問題的能力以及資源共享能力有更特殊的需求。

(作者Theresa A. Pardo系紐約州立大學Albany校區政府技術研究中心主任,國際數字政府學會主席;作者鄭磊系復旦大學國際關系與公共事務學院數字與移動治理實驗室主任)

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