一、引言

2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次將數據增列為一種新型生產要素，與土地、勞動力、資本、技術等要素同時被列為市場化配置的重點工作內容。目前，我國北京、深圳、浙江、杭州、寧波、長春等省市相繼出臺公共數據授權運營相關政策，但在公共數據的開發利用和價值分配實踐中，如何有效激發市場經濟價值、增強流通供給動力、有效平衡分配差距等諸多問題亟待研究。本文旨在通過借鑒傳統公共資源有償使用的價值分配制度體系，結合公共數據資源價值化路徑及公共數據市場體系運行機制，探析公共數據有償使用價值分配體系及與之適配的政策框架。

二、公共數據價值分配相關研究綜述

（一）公共數據價值化有關研究

公共數據作為一種新型的生產資料已成為學術界專家的普遍共識。黃益平等提到公共數據相比一般的政務數據可開放程度更高，可以有效降低數據要素流通利用的使用成本。公共數據在經濟、社會、政治等方面具有極高的潛在公共價值，學者Moore于1995年提出“公共價值”一詞，意指公眾對政府所做公共行為的整體期望。國內學者也就公共數據的價值化發展形成較為一致的觀點，即公共數據的價值釋放依賴對公共數據的開發利用和場景應用。公共數據開發利用需要以激發公共數據要素活力、釋放公共價值為基本導向，但由于政府數據治理能力的薄弱，僅靠單方力量很難像一般公眾所期望的那樣有效發揮最大作用。然而，研究表明公共數據作為可能涉及公共安全、公民隱私的公共資源，其流通應用需要受到一定程度的限制。張會平等圍繞目前實踐中存在的范圍判定、分級分類、權責利不匹配、生態發展矛盾、技術保障不成熟等問題，提出了公共數據授權運營要以公益性作為導向進行資產化的路徑探索。劉枝等針對公共數據授權運營的相關實體角色給出了還數于民的具體實施路徑。不難發現，公共數據授權運營已成為各領域專家公認的促進公共數據開發利用和數據價值化發展的重要模式。

（二）公共數據有償使用有關研究

在理論層面，業界專家學者主要圍繞數據要素收益分配、數據價格機制、數據有償使用等方面開展研究。在數據要素收益分配方面，劉翔峰提出數據只有在流通中才能實現收益分配；門理想等形成了貢獻報酬相匹配的公共數據收益分配體系。在價格形成機制方面，王建冬從數據的資源化層面對數據要素的價格形成機制進行了探討；盧延純、趙公正等人提出了以政府指導價作為基礎的公共數據價格形成理論。在公共數據有償使用費方面，趙蔡晶等則指出公共數據使用費用的高低極有可能會影響到從事公共治理的相關使用者的使用意愿和參與積極性；楊銘鑫等提出在公共數據授權運營中應提出設立行政事業性收費制度、授權許可兩種可行機制。在實踐層面，我國各地交易所積極探索公共數據產品交易，并對公共數據產品價格形成機制開展一系列探索。比如能源大數據通過成本加成法進行相關的數據產品和服務定價。目前，對于公共數據有償使用的相關研究雖然已經初步進入實踐階段，但大多數研究都是在對特定場景或是特定環節中的局部收益分配問題進行界定，缺乏對公共數據收益分配全鏈條上所有角色的綜合考慮，這也是需要在研究中進一步探索的關鍵內容。

（三）“數據財政”有關研究

以數據相關收入作為政府財政來源的“數據財政”相關研究探索正在逐漸增多。國外學者Cordell最早提出了針對互聯網中流動的每個字節信息征收比特稅的想法，從實踐層面來看，比特稅以及針對國際互聯網公司的數字服務稅可以算是數據財政較為早期且形式相近的一些嘗試。國內學者朱揚勇最早提出了“數據財政”的相關概念，意指數據流通應用過程中適配的財稅制度的集合。近年來，學界對數據財政的相關理論研究愈發關注，有學者將數據財政按照是否只涉及公共數據或是政府行為劃分為狹義數據財政以及廣義數據財政；于施洋等提出要探索在數據治理過程中實踐數據財政的模式。高質量的公共數據資源需要強大的經濟、人力、技術基礎，但公共數據本身的公益性和共有性又導致其無法完全依托自由市場分配產生充足穩定的供給動力，《中共中央　國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）中提到要更好地發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用，政府或可通過“數據財政”有效平衡各利益相關者的價值分配，這也使得從財政視角深層次激活公共數據的價值分配鏈條成為一種可行的路徑。

三、傳統公共資源有償使用價值分配有關經驗總結

（一）公共資源價值分配原則

公共資源配置需要遵從政府運作邏輯和政策實施原則，以實現“公共價值”為最終目的，既需要以社會公平為導向，又必須遵守市場規則，同時還要求能夠賦能經濟價值。公共資源配置在實踐中存在多重價值平衡需要，因此公共資源價值分配需要遵循兩項基本原則：一是經濟性和公平性的價值平衡，其根源在于公共資源的公共價值可能涉及經濟、政治、社會、生態環境、意識形態等多個方面，其價值評判體系較為復雜；二是多元主體利益平衡，公共資源的稀缺性決定了配置結果將有一定的傾向性，難以在各個相關主體之間形成無差別價值配比。

我國公共資源價值分配體系包含兩方面內容：一是基于公共資源相關權益出讓的有償使用對價，即初始狀態公共資源的“一級市場”配置；二是市場經營主體基于公共資源相關權益，開展經營性服務產生的市場收益，即經營主體利用經過加工的公共資源獲得的“二級市場”配置。

（二）公共資源初始配置體系

在初始狀態公共資源的“一級市場”配置方面，當前主要有行政性配置和市場化配置兩種方式：行政性配置途徑是雙方通過協商方式達成合同或是基于傳統審批的權益出讓等方式，通過政府管制模式可以防止資源過度私有化集中，在一定程度上保障公共利益和弱勢群體利益；市場化配置是指政府根據戰略政策導向和宏觀調控需要有計劃地對公共資源采取競爭性方式進行配置，包括招標投標和公開拍賣等途徑，可以有效激發市場活力，提升資源配置的公平性和高效性。公共資源的具體分配模式在實踐過程中往往還要結合一個國家的社會背景、歷史傳統以及該公共資源的特定屬性進行綜合考量，即使同一資源的配置模式在不同國家或是同一國家的不同時期都存在較大的差異。

（三）經營性公共服務收益定價體系

在經營主體利用經過加工的公共資源獲得的“二級市場”配置方面，根據市場中政府和經營者的介入程度，我國基于公共資源的經營性產品或服務定價機制可以具體區分為政府定價、政府指導價、市場調節三類。根據國務院有關部門制定的中央定價目錄可以看到，在我國輸配電、油氣管道運輸、基礎交通運輸、重大水利供水、重要郵政服務、重要專業服務、特殊藥品及血液等依據中央定價目錄開展定價，交通服務收費、有線電視等公用事業收費、壟斷性交易服務平臺等其他特定服務收費則依據地方定價目錄進行定價。市場調節可以由經營者經市場競爭自主確定價格，通過市場這只“看不見的手”來調節市場供需關系，實現公共資源的最優市場配置，從而在最大程度上實現公共資源的價值釋放。

四、公共數據有償使用價值分配體系關鍵問題解析

我國政府對公共資源的定義范圍、權益歸屬及配置方式等問題由公共資源的價值排序和認知導向共同決定，并隨著經濟結構、生產力水平的發展不斷迭代演進。在數字經濟占我國國民經濟生產總值比重日益提升、數據要素市場謀求市場化配置改革和公共數據資源納入公共資源配置的多重背景下，探析數據財政視角下公共數據有償使用價值分配體系尤為關鍵。為此，需要從公共數據的價值化視角出發厘清三方面問題：一是基于“三權分置”理論的公共數據價值化路徑及多層級市場運行機制，二是參與公共數據有償使用價值分配的核心主體識別方法，三是公共數據有償使用相關的配置方式和價格形成機制。

（一）明確基于公共數據資源權屬分置的多層級公共數據市場

“數據二十條”提出建立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。在此框架下衍生出公共數據授權運營的價值化路徑，具體包含三個層級的市場（參見圖1），即公共數據資源化的“零級市場”、公共數據資源授權運營的“一級市場”和數據產品交易的“二級市場”，其中，一級和二級公共數據市場的區分主要體現在參與主體、流通交易標的物、運行基礎、收益分配四個方面。公共數據價值分配正是在各級市場的公共數據價值生成和不同主體的價值交換過程中實現的。

“零級市場”強調公共數據的資源化。政府部門代表國家主權行使公共數據有關的管理控制權，具體涵蓋數據管控、數據共享、許可使用、數據獲取等權益，開展公共數據資源的整合和初步治理。數據主體是公共數據的原發者，對于公共數據享有人身和財產雙重權益。“一級市場”強調公共數據資源的供給配置。更多由政府部門主導，以公共數據治理和授權運營機制管理等行政調控措施為基礎運行，政府部門具備公共數據資源持有權，以公共數據資源的“加工使用權”和“產品經營權”為標的物進行流通配置，允許符合特定資質要求的經營主體進行公共數據的開發利用和產品經營。“二級市場”強調公共數據產品和服務的流通配置。更多由開展公共數據授權運營的經營主體主導，以數據加工運營、數據產品和服務供需調節等市場化機制為運行基礎，以公共數據產品和服務的使用權為標的物進行流通配置，賦能數據產品需求方的各類生產經營活動。

（二）識別參與公共數據有償使用價值分配的核心利益相關者

在公共數據授權運營價值創造過程中，數據主體、數據提供者、數據運營者、最終消費者等利益主體通過對數據要素、技術、數據產品加工、應用形成價值創造網絡。各類利益相關者以公共數據資源為基礎，開展公共數據的收集、治理、授權、處理、加工、經營、應用等價值共創活動，從中獲取相應的利益分配和激勵，驅動形成價值創造閉環（參見圖2）。

市場經濟體制塑造了多元利益格局，不同主體之間具有不同的價值偏好與選擇。結合公共數據授權運營價值實現的核心參與者及各地實踐經驗，可將公共數據授權運營相關利益方歸納為監管協調者、數據提供者、公共數據運營者、最終消費者、技術提供者、數據主體六類。各類主體具體的責任、權力及核心利益訴求如表1所示。監管協調者、數據提供者、公共數據運營者、最終消費者四類主體作為首要的利益相關方，直接參與并影響公共數據授權運營的運作，起到關鍵決定性作用。公共數據主管部門或行業主管部門基于其行政職責作為公共數據授權運營的監管協調者，開展本行政區域內或本行業內的公共數據授權運營組織管理工作。公共數據管理和服務機構作為公共數據的收集者和治理者，進行公共數據授權，并獲得相應的激勵和利益補償。獲得公共數據運營授權的市場經營主體作為公共數據運營者，進行公共數據供需對接、開發利用和數據產品與服務的市場化提供，并獲得直接的經濟利益。具備數據應用需求的市場經營主體作為最終消費者，對數據產品和服務進行采購，并應用于自身組織管理或生產經營的效益提升。

技術提供者和數據主體兩類參與者對授權運營活動不起根本性作用，間接影響授權運營工作開展。技術提供者作為第三方服務主體，通過提供專業技術服務來支撐公共數據授權運營活動，并獲取經濟收益。數據主體作為公共數據原發者，有權對自身相關隱私和秘密的數據進行專項授權，同時可對公共數據進行查詢、獲取和應用。

（三）公共數據有償使用費及公共數據產品定價有關問題解析

公共數據有償使用價值分配機制在一定程度上取決于公共數據市場流通交換的權益屬性，一級市場上置換的是公共數據的加工使用權和產品經營權；二級市場上交易的是公共數據產品和服務的使用權。在試點階段，地方政府通常建設統一的公共數據運營服務平臺，并規定本行政區域內公共數據授權運營活動需要依托統一平臺開展；由于市場上滿足數據安全管理、數據加工技術要求的經營主體有限，將本行政區域內或本行業的公共數據資源在期限內授權給特定的某一家企業開展運營。針對三個不同的定價環節，應當采取不同的配置方式和定價機制。第一，建設的公共數據授權運營服務平臺在區域和行業范圍內具有不可競爭性，為增強普惠性，運營服務平臺使用費采用政府指導定價。第二，同一范圍、相同內容的公共數據如只授權給一家企業開展運營，則具有明顯的寡頭壟斷性質，應采取政府指導價。第三，面向市場的公共數據產品和服務價格采用政府指導定價，可以考慮在重置成本基礎上增加一定幅度的利潤率的方式進行定價。在推廣階段，市場上滿足數據安全管理要求和數據加工運營的主體增多，同一范圍、相同內容的公共數據資源的授權運營具備市場競爭條件。同樣，針對三個定價環節，建議采取不同的配置方式和定價機制：第一，公共數據授權運營服務平面向全社會主體提供的平臺使用費，采用政府指導定價。第二，本階段公共數據資源有償使用費，公共數據的“運營權益”可采取兩種不同的公共資源配置方式，一方面是非競爭性的行政配置方式，即通過行政許可、雙方協議等非市場公開競爭方式配置，基于普惠原則，采用成本補償原則；另一方面是競爭性的市場配置方式，即通過招、拍、掛等市場競爭方式進行配置。第三，由于更多授權運營者的加入，市面上同類型的數據產品和服務供給量增加，面向市場的公共數據產品和服務的可競爭性增強，可采用市場化定價機制。

五、構建公共數據有償使用價值分配的政策框架體系

聚焦到公共數據的有償使用價值分配問題，其本質是對公共數據價值鏈上各環節角色的公益性訴求和經濟性訴求的深入研究，即解決“怎么分配”和“分配給誰”的核心問題。特別是數據因其價值后驗性，在數據價值鏈中距離價值變現場景越遠的一端將更難參與到價值分配過程中，為了保證公共數據流通交易過程中各環節的分配公平，更需要使公共數據在末端運營環節中產生的實際經濟價值分配落實至數據價值鏈中的每一方。“數據二十條”強調要逐步建立保障公平的數據要素收益分配體制機制，更加關注公共利益和相對弱勢群體，增進社會公平、保障民生福祉、促進共同富裕，為避免在公共數據的流通、交易、配置過程中產生的收益分配不均衡等問題進一步擴大化，建議在相關法律法規中進一步明確公共數據的概念、范疇和特征，進而通過公共數據的登記制度對零級市場、一級市場、二級市場中的數據主體、數據提供者、數據運營者、最終消費者等四類重要相關利益角色進行識別確認后，可以結合各個市場層級間的特定數據流通情況以及數據流入流出雙方角色的特定需求，形成公共數據收益分配的逐級反饋路徑（參見圖3)。

（一）覆蓋公共數據流轉過程的全面登記制度

公共數據的價值分配涉及多元主體的協同開發利用，因此應當構建涵蓋數據全生命周期、全流程的數據流轉登記機制，明確開展公共數據全流程登記的主管部門，認定公共數據多級市場上的相關權益主體，為價值分配的主體認定提供依據。在“零級市場”上，建議開展公共數據采集授權登記，明確公共數據的采集來源即公共數據原發的數據主體，確保對公共數據后續加工使用過程中對于來源的全流程可追溯，有效避免未經授權的數據泄露和濫用，有效保護個人和組織的隱私和權益。在“一級市場”上，建議針對公共數據資源提供者開展公共數據資源登記，明確公共數據持有者作為參與授權和收益分配的主體，同時作為公共數據資源進入“一級市場”進行流通配置的前提。在“一級市場”和“二級市場”的中間環節，建議針對公共數據資源運營者開展公共數據授權運營登記管理和公共數據產品登記，前者結合授權運營協議，明確運營的內容、期限、安全管理責任等；后者應結合數據運營方案、加工日志等，作為公共數據產品進入“二級市場”進行流通的憑證，和經營主體參與交易、獲得市場收益的憑證。在“二級市場”上，建議及時進行數據產品的流轉登記，以確保數據產品的合規交易和有效監管。通過這一登記過程，可以詳盡地記錄數據產品的交易價格、頻次等關鍵信息。這些信息不僅有助于監管機構全面掌握市場動態，還能為政策制定提供有力依據。同時，對數據產品的流轉登記也有助于提升市場的透明度和信任度，從而為整個公共數據市場的健康發展提供有力保障。

（二）促進公共數據有償使用的監督指導機制

公共數據作為一種重要的經濟和社會資源，其分配應該遵循公平、公正和效率的原則。政府作為公共利益的代表，有責任和義務對公共數據的收益進行合理指導，并根據公益性和經濟性的實際業務需求分類后再進行分配，以確保資源的有效利用和社會效益最大化。從公共數據資源的公益屬性考慮，可以從加強公共數據有償使用價格監管監測，加強數據市場價格行為監管，預防市場失靈和價格扭曲。實踐中，建議依托數據交易場所開展公共數據產品和服務價格監測，將價格監測作為數據交易場所的經營管理環節，建立數據產品交易價格報送機制，或建立交易價格信息監測系統，識別價格異常風險，框定合理的市場自主定價區間；同時引入社會監督機制，暢通數據市場中對不當競爭行為的舉報和反饋渠道。從公共數據產品的經濟屬性考慮，可以充分結合政府在公益性使用場景中的指導性定價，在此基礎上適度打開價格窗口，通過對比分析相同或者相似數據交易的近期或者往期成交價格，形成符合市場經濟規律的交易價格。實踐中建議推動將公共數據產品納入“中央定價目錄”，依托公共數據資源及公共數據產品的成本核算機制開展研究及試點工作，制定《公共數據相關政府指導定價管理辦法》，明確公共數據資源有償使用費和公共數據產品定價機制，形成公共數據資源有償使用費收費標準、公共數據產品定價標準。

（三）鼓勵公共數據資源供給的長效激勵機制

針對公共數據資源提供者面臨的數據風險和責任，以及其因為數據本身公共屬性無法從數據交易中獲益的問題，可以借鑒其他公共資源的激勵政策，制定面向公共數據資源提供者的長效激勵機制，以促進其積極參與數據交易活動。從公共數據資源的公益屬性考慮，公共數據資源提供者可以通過由公共數據開發利用的特許權以較低價格進行置換的形式，給予企業或個人對特定公共數據資源的開發利用特許權，以鼓勵其投資開發公共數據資源，提高公共數據資源的利用效率，同時覆蓋公共部門生產數據的原始成本。實踐中建議由數據運營者來承擔數據提供者因授權運營產生的額外數據治理支出，并依據公共數據資源提供者的公共數據資源審批次數、調取情況、數據質量、應用情況等維度開展數據資源供給績效評估，額外對公共數據資源提供者給予數據治理相關資金支持及獎勵補貼。從公共數據產品的經濟屬性考慮，雖然公共數據資源提供者因為其公共治理職能難以直接參與公共數據有償使用后的價值分配，但可以通過政府財政資金的流轉間接參與市場競爭中的交易分配。建議數據主管部門將公共數據有償使用產生的增量收益部分設置為專項財政收入，基于對公共數據資源提供者在有關公共數據授權運營中的推動作用及公共數據本身發揮的經濟價值進行指標考核，在數據基礎設施建設上給予適度的財政和政策傾斜，減輕公共數據資源提供者的數字化轉型與信息化建設壓力，激勵其更好地參與到公共數據的授權運營中來，更好地賦能地區和行業數字經濟發展。

（四）平衡公共數據主體權益的回饋補償機制

數據主體作為公共數據價值鏈上的初始端，由于遠離公共數據開發利用相關的具體經濟活動，較難從中受益，但其作為公共數據的源頭在數據發揮價值的整個流程中仍發揮著極其重要的作用，需要通過一定的回饋補貼機制實現數據主體的補償。從公共數據產品的經濟屬性考慮，可以參考公共服務領域的發展策略，定向對數據主體實施類似的優惠政策，鼓勵大眾積極參與到數據的授權和供給中，進而確保公共數據的授權運營以及相關公共數據的開發利用可以平穩發展。建議對提供公共數據的主體給予一定的稅收減免或資金補貼，讓數據主體在公共數據的授權運營中真正收益，并針對公共數據的授權運營將在各行業領域中發展延伸出的公共服務，通過其中數據主體的數據貢獻程度給予一定比例的折扣回饋和資金補貼。從公共數據資源的公益性考慮，政府實施相關回饋政策將極大激發公民參與公共數據授權和供給的熱情。這將促使傳統要素迅速流動，推動創新主體加速融合，以及顯著提升創新效能。這種疊加效應在傳統行業的發展中發揮放大、疊加和倍增的作用，創造出巨大的經濟價值和社會效益。建議數據主管部門加強數據應用的經驗分享和交流合作，組織數據要素型人才培訓，搭建公共數據開發利用共性技術平臺，降低全社會進行公共數據開發利用的成本和門檻，鼓勵數據主體對公共數據資源的開發利用和場景挖掘。

六、小結

在當今數字經濟飛速發展的時代，公共數據作為社會進步和行業創新的引擎，已經日益凸顯其關鍵作用。為有效平衡公共數據價值鏈上各環節角色的公益性訴求和經濟性訴求，針對數據財政視角下公共數據授權運營各環節的運行機制、核心利益相關者以及具體定價中涉及的相關問題開展了相關研究，通過構建覆蓋公共數據流轉過程的全面登記制度、促進公共數據有償使用的監督指導機制、鼓勵公共數據資源供給的長效激勵機制及平衡公共數據主體權益的回饋補償機制，形成了覆蓋數據主體、數據提供者、數據運營者、最終消費者等四類公共數據價值鏈核心利益相關主體的價值分配政策框架，為促進公共數據在多級市場體系中的合理分配，以及相關部門開展政策制定和實踐探索提供了一定理論基礎和參考依據。

（來源：《電子政務》2024年第2期，原文略有刪減。作者：國家信息中心大數據發展部 趙正 楊銘鑫 易成岐等；基金項目：國家自然科學基金資助項目“公共數據授權運營機制與方案設計”（項目號：72241434）。