監管沙盒是一種針對技術創新的柔性監管制度，既有利于企業技術創新實踐應用，也有利于更早地發現前沿技術引發的合規風險。2024年3月正式獲批通過的歐盟《人工智能法案》引入這一制度，通過在開發和上市前階段建立受控環境來促進人工智能創新。目前歐洲已有多個國家在積極推進人工智能監管沙盒試點。

監管沙盒的理念和作用

2015年，英國金融行為監管局（FCA）在《監管沙盒》報告中提出了監管沙盒的概念，并于2016年正式啟動。按照FCA的定義，監管沙盒是一個“安全空間”，企業可以在其中測試創新性的產品、服務、商業模式和交付機制，不會因從事相關活動而立即招致通常的監管后果。

監管沙盒作為傳統監管方式的有益補充，是一種針對技術創新的柔性監管制度，實際上是為企業提供一個測試平臺和測試周期，在不違反原則性準入標準和監管底線的基礎上，鼓勵企業在不完全掌握產品風險時，自愿開展進一步測試，最大限度地防范產品應用風險。同時，提升監管應對風險的實時性、靈活性，防止監管過嚴對科技創新的抑制，較好地平衡技術創新和安全風險，積極倡導最佳安全實踐。

監管沙盒既有利于企業技術創新實踐應用，也有利于更早地發現前沿技術引發的合規風險。該制度起源于英國，近年來已有多個國家和地區在多個領域積極推進實施，目前我國已在金融科技和汽車安全等領域試行該制度，北京市也于近期開展AI監管沙盒試點。

歐盟《人工智能法案》中的監管沙盒

歐盟《人工智能法案》（以下簡稱《法案》）第六章“支持創新的措施”，明確了建立AI監管沙盒的相關要求。

“AI監管沙盒”是指由主管機關建立的受控框架，該框架為AI系統的提供者或潛在提供者提供了在監管監督下依據沙盒計劃在有限時間內開發、訓練、驗證和測試（適當情況時在真實世界條件下）創新性AI系統的可能性。“沙盒計劃”是指參與的提供者與主管機關之間商定的文件，其中描述了在沙盒內開展活動的目標、條件、時間框架、方法和要求。

建立AI監管沙盒應旨在促進實現以下目標：提高法律確定性，以實現對本法案或相關情況下其他適用的歐盟和成員國法律的合規；通過與參與AI監管沙盒的機構合作，支持分享最佳實踐；促進創新和提升競爭力，推動AI生態系統的發展；促進基于實證的監管學習；促進和加快AI系統進入歐盟市場，特別是由包括初創企業在內的中小企業提供的AI系統。

歐盟人工智能監管沙盒還具備若干突出特點（見表）。

歐洲人工智能監管沙盒進展

目前，歐盟成員國的西班牙、法國，非歐盟成員國的挪威、英國、瑞士，已在籌劃或開展AI監管沙盒的試點。

2023年11月，歐盟輪值主席國西班牙發布皇家法令，批準建立第一個歐盟AI監管沙盒，使得私營和公共部門組織能夠在《法案》生效前根據《法案》要求測試其AI系統。該監管沙盒得到了歐盟委員會的支持，預計有助于后續合規性監管和新技術指南的制定。

法國數據保護監管機構CNIL（國家信息自由委員會）從2021年開始，每年圍繞一個主題征集創新項目并以“沙盒”方式提供法律和技術支持。前三期的主題分別是健康數據、數字教育工具、改善公共服務的AI，前兩期主題也都有AI項目入選。不過CNIL特別強調，這些“沙盒”并非監管沙盒。

2023年5月，挪威數據保護局（DPA）發布了公共交通公司Ruter的AI監管沙盒項目最終報告。Ruter計劃在其運營的應用中上線推薦出行方式的AI算法，為此需在監管沙盒中評估這一功能的風險，特別是個人數據保護的風險。報告細致地評估了算法在研發和使用階段產生的風險。

2022年，瑞士蘇黎世州選擇5個項目進行AI創新沙盒試點，旨在通過允許公共行政部門和參與組織在監管問題上密切合作并啟用新數據源來促進負責任的創新。首批5家企業分別從事自動駕駛系統、無人機基礎設施維護、作業自動批改、機器翻譯和城市智能停車等領域的研發。試點計劃持續至2024年4月，第二次項目征集于2024年3—5月進行。

2023年3月，英國財政大臣杰里米·亨特證實，政府將支持前首席科學顧問帕特里克·瓦蘭斯爵士在其“支持數字技術創新監管”審查中提出的建立AI沙盒的建議，開發監管沙盒并在不同監管機構之間運行。2023年10月，英國藥品與保健品管理局宣布正在推進監管沙盒AIAirlock研發，為AI開發人員提供一個受監管機構監控的虛擬區域，預計于2024年4月推出。

歐洲經驗帶來的啟示與建議

監管沙盒有利于促進監管與發展的動態平衡。監管沙盒制度為入盒企業提供進行開發、訓練、驗證和測試的試驗性受控環境，一方面可以加快AI產品和服務的上市速度，另一方面可以為監管規則的制定提供動態檢驗機制。因此，我國應積極探索AI沙盒監管制度，在準入機制、風險管理、合規責任等方面向相關主體提供相應便利、激勵或者責任減免，為人工智能產業發展提供寬松環境；借鑒我國在金融科技監管沙盒和汽車安全監管沙盒等領域的創新實踐，開展包容審慎的監管試點。

多元協同、統一性、標準化是推進AI沙盒監管的三個關鍵。一是因為AI產品和服務非常復雜且牽涉廣泛，監管沙盒應與其他監管機制相結合，需實現多領域、多利益相關方的合作，包括國際合作與協調。二是需要在AI監管沙盒的建立、開發、實施、運行和監督等方面確立統一的規范制度。三是一方面監管沙盒的運作要以完善的AI標準體系為基礎，另一方面要形成透明公開的入盒標準、合格標準以及標準化的測試流程。

監管沙盒并非萬能靈藥。一是監管沙盒僅適用于AI系統開發與上市前的有限時間段。盡管AI系統提供者在AI系統出盒后仍需履行相關法律規定的合規義務，但監管沙盒由于其試驗性質及“有限空間、有限技術和有限測試時間”的特征，可能并不能滿足AI系統部署后面臨的場景復雜性與多樣性。二是加入沙盒不代表責任的完全豁免，企業需自證善意合規。監管沙盒機制雖然為促進創新提供了立法背書，但對沙盒參與者可能面臨的法律責任只能提供有限的保護機制，在實踐中AI系統提供者可能仍會面臨自證行為合規帶來的大量時間與經濟成本。（作者：宋杰  作者單位為中國電信研究院）