近日，聯合國貿易和發展會議發布《2021年數字經濟報告（數據跨境流動和發展：數據為誰而流動？）》（以下簡稱《報告》）。《報告》指出，國家和國際層面上的數據跨境流動政策走向不僅影響貿易、創新和經濟進步，還將影響與數字化成果分配、人權、執法和國家安全有關的一系列問題。《報告》呼吁采用新的全球數據治理框架，以避免關于數據跨境流動監管的國際辯論陷入僵局，促進數據視需要盡可能自由地跨境流動。

《報告》指出，雖然很難精確地測量數據流動（特別是數據跨境流動）的規模，但毫無疑問的是，全球的數據流動量增長十分迅速。特別是在疫情的影響下，越來越多的活動在互聯網上發生。《報告》稱，2020年，全球互聯網帶寬增長了35%，大約80%的互聯網流量與視頻、社交網絡和游戲有關。疫情發生以來，數據跨境流動在地理上主要集中在“北美-歐洲”和“北美-亞洲”這兩條路線上。

《報告》指出，發達國家與不發達國家之間、國家內部農村和城市之間等均存在巨大的“數字鴻溝”，“數字鴻溝”不僅表現在互聯網的普及程度，還表現在參與“數據價值鏈”能力的層面。《報告》稱，中國和美國參與數字經濟的程度和從中受益的能力最強。蘋果、微軟、亞馬遜、Alphabet（谷歌）、Facebook、騰訊和阿里巴巴正在越來越多地參與全球數據價值鏈的各個環節。

《報告》指出，雖然數據在數字經濟發展中十分重要，但是目前對數據的概念還沒有達成一致理解。《報告》提到，數據本身是一種無形的、非競爭性的特殊資源，但數據獲取可能受技術或法律手段的限制，從而使數據產生不同程度的排他性。此外，數據還具有多維度的屬性：從經濟角度看，數據不僅可以為收集者和控制者提供私人價值，還可以為整個經濟提供社會價值；從非經濟層面考慮，數據與隱私和人權、國家安全等密切相關。

《報告》指出，數據具有區別于傳統商品和服務的特殊性：重要的不是確定誰“擁有”數據，而是確定誰有權訪問、控制和使用數據。在數字經濟背景下，傳統的所有權和主權等概念受到挑戰，傳統的國家主權概念與數據流動的無國界、全球性和開放性很難調和。鑒于數據的性質，原有的國際貿易規則（如原產地規則）很難適用于數字貿易。《報告》建議，最好從共享的角度，而不是從交易和交換的角度看待數據流動。雖然數據與貿易有著密切的聯系，但是跨境數據流動本身既不是電子商務，也不是貿易，不應純粹作為電子商務加以管制。

《報告》認為，需要形成新的機制以應對全球數據治理挑戰。首先，互聯網治理有關的大多數問題已經通過多方治理平臺得到解決，一個組織良好、全球化的互聯網社區是協調互聯網資源和促使互聯網高效運行的有效方法。此外，隨著數據跨境流動規模的擴大，各國已試圖將數據跨境流動治理納入國際貿易規則，但是貿易協定的透明度有限。因此，需要為由無形資產主導的新的數字世界建立一個新的治理結構。要實現讓數據流動造福所有人，就要充分關注當前全球數字經濟存在的分歧。（作者：蘇曉）